土地违法执法监管得到长效保障机制

    国土资发[2008]173号
    各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局)，计划单列市国土资源行政主管部门，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，中国地质调查局及部其他直属单位，部机关各司局：
    近年来，各级国土资源行政主管部门认真贯彻落实土地管理法律法规和国家宏观调控政策，采取有效措施，不断加大土地执法力度，取得了明显成效。但土地执法监管还存在许多薄弱环节，土地违法违规问题仍然比较突出，土地管理和土地执法所面临的形势依然严峻。为有效防范和遏制各类土地违法违规行为，建立健全土地执法监管长效机制，现就有关事项通知如下：
    一、健全对外公示和内部制约机制
    创新土地执法观念，改变重事后查处轻事前防范的做法，在土地管理的各个环节，实行“全员监管”、“全程监管”。各级国土资源行政主管部门内部土地管理的各个机构都要依法行政，切实履行好自身职责，在土地管理的各个环节严格把关，从源头上防范土地违法违规行为的发生。
    (一)建立健全公示制度。
    建立土地利用总体规划公示制度。土地利用总体规划经依法批准后，各级国土资源行政主管部门要在一周内向社会公告，主动接受社会监督。修改土地利用总体规划经依法批准后，县级国土资源行政主管部门要及时将修改内容通过报刊、广播、电视和网络等媒体向社会公开。
    健全土地划拨、出让结果公示制度。市、县国土资源行政主管部门要将划拨、出让的每一宗土地的土地使用权人及土地用途、位置、面积、价款等信息及时在土地有形市场、中国土地市场网()或者指定的场所、媒介向社会公布。
    市、县国土资源行政主管部门要建立建设项目用地批准文件公示制度。除保密建设项目外，要求建设单位在建设施工地竖立或悬挂公示牌，将用地批准文件予以公示，并加强监督检查。
    (二)进一步完善内部监督制约机制。
    各级国土资源行政主管部门要进一步完善和落实内部会审和重大事项集体决策制度，形成有效的内部监督制约机制。要进一步明确会审和集体决策范围和内容，规范会审和集体决策程序，强化会审和集体决策责任，提高会审和集体决策效果。
    建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批、划拨用地审批、临时用地审批等事项都要纳入会审范围。执法监察机构必须作为会审单位参与会审，对有违法行为的项目实行“一票否决”。参与会审的各内部机构人员要对会审意见签字负责。编制或者修改土地利用总体规划、拟订土地利用年度计划草案、制定基准地价和协议出让最低价、确定土地使用权出让底价、拍卖起叫价和挂牌起始价、对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚等事项都要纳入实行集体决策的范围。参与集体决策的人员要对集体决策的结果签字负责。
    (三)建立土地审批权责统一的责任追究制度。
    地方各级国土资源行政主管部门要对上报的农用地转用、土地征收等审批事项涉及的用地是否符合规划、是否超计划、是否未批先用以及耕地占补平衡、基本农田补划、补偿安置情况的真实性和合法性负责。建立一把手负总责，分管领导、承办人员负具体责任的工作责任制。上级国土资源行政主管部门要加强对下级国土资源行政主管部门的监督，发现审核把关不严，甚至故意隐瞒真实情况的，或者在违法用地尚未依法处理前，报请办理用地审批手续或颁发土地证书的，必须追究有关人员的责任。
    二、完善土地违法行为发现和查处机制
    进一步完善土地执法监察工作机制，通过“天上看、地上查、网上管”的有机结合，做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，有效遏制土地违法行为。
    (一)完善土地违法行为发现机制。
    完善卫片执法检查制度。部每年将制作全国卫星遥感影像图，结合年度变更调查和图斑，组织开展一次全国性的卫片执法检查，地方可运用卫星遥感监测技术开展土地执法季度、半年或重点检查，进一步发挥科技手段在发现土地违法行为方面的重要作用。增强执法检查现势性。同时，进一步加强监测成果和检查成果的分析应用工作。
    进一步落实土地执法监察动态巡查责任制。地方各级国土资源行政主管部门要进一步明确和细化各自的巡查责任，并严格纵向监督。进一步完善土地执法监察动态巡查责任目标考核体系，量化考核标准，严格落实巡查责任。市、县国土资源行政主管部门要根据当地土地利用和土地违法的形势和特点，合理划分巡查区域，有针对性地确定巡查频率和巡查重点并落实责任人，及时发现土地违法行为。
    建立健全乡(镇)、村执法监察信息员、协管员制度，完善社会监督机制。县级国土资源行政主管部门要积极采取措施，加强乡(镇)国土所建设，落实人员、经费和工作装备，健全完善土地执法监察责任制度，构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络。
    建立网络信息监管制度。结合土地审批、供应、使用和监管业务系统和数据库，形成统一的信息监管平台，实现业务机构与执法监察机构的信息共享。通过对实时获取的各类监管信息进行网络化的统一管理和在线应用，进行动态监管，及时查处。
    建立多渠道违法信息统一登记和查询分析制度。地方各级国土资源行政主管部门都要设立举报电话和举报信箱，并向社会公布。同时要整合各类举报信息资源，进一步拓宽违法行为的发现渠道。要确定专门机构和人员统一负责违法信息的登记和查询分析工作，通过新闻媒体披露、群众信访举报、网络查询等多种渠道，及时发现土地违法行为。
    (二)完善土地违法行为报告机制。
    进一步明确报告的内容、程序和时限。地方各级国土资源行政主管部门要在发现土地违法行为的第一时间采取有效措施及时予以制止，对因受到阻力和干扰等原因而难以制止的土地违法行为以及带有苗头性、倾向性的土地违法违规问题，必须在发现之日起3个工作日内向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。对本地区的土地违法态势、土地违法数据要定期进行统计分析并及时向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。
    (三)完善土地违法行为查处工作机制。
    进一步完善案件督办制度。对不按照上级国土资源行政主管部门的要求及时查处交办案件的，要通过责令当面汇报、派员实地督办、在一定范围内书面通报督办和在新闻媒体上披露公开挂牌督办等方式进行督办。
    进一步完善土地违法公开曝光制度。将典型违法案件曝光工作制度化、定期化，市、县国土资源行政主管部门至少每半年向社会公开曝光一批典型违法案件。
    建立土地违法记录通报公示制度。将发生两次以上违法行为或违法行为性质恶劣、后果严重的单位或个人列入“土地违法记录单”，通过金融业统一征信平台向当地金融机构通报，并向社会公示。
    三、建立部门联动和协作监管机制
    强化与土地违法案件查处相关部门的协作配合，落实土地执法监管共同责任，切实提高土地执法监管执行力。
    (一)建立土地违法案件查处部门协作配合机制。
    各级国土资源行政主管部门要积极主动地争取人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关的支持配合，加强协作，确保土地违法案件查处到位。
    建立联席会议工作制度。定期召开联席会议，通报案件查处工作情况、研究土地违法形势、协调解决工作配合上存在的重大问题、制定预防和查处土地违法的措施。
    建立信息情况通报制度。每季度书面交换有关土地违法案件查处方面的信息。有条件的地方，逐步实现信息联网共享，即时交换信息。
    建立案件调查相互协助配合制度。国土资源行政主管部门查办土地违法案件，可邀请同级人民检察院、公安机关、监察机关派员参加案件讨论;必要时，可邀请有关单位提前介入或与有关单位联合组成调查组,按照各自职权开展调查工作。
    建立案件移送工作制度。地方各级国土资源行政主管部门要与同级人民检察院、公安机关、监察机关建立案件移送工作制度，进一步细化移送程序，规范案件移送工作。查处的土地违法案件，依法应当给予处分，且本部门无权处理的，及时向监察机关提出处分建议;涉嫌犯罪，依法应当追究刑事责任的，及时向人民检察院、公安机关移送。
    (二)建立土地违法行为部门联动遏制机制。
    地方各级国土资源行政主管部门要积极争取当地党委、政府支持，由政府按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)和《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)的有关要求下发文件，组织协调发展改革、规划、建设、房管、电力、市政、银行、工商等部门，建立相关工作制度，落实工作责任，形成执法合力，共同遏制违法占地建设行为。切实做到对未取得合法用地手续的建设项目，不办理项目审批、核准，不办理建设规划许可，不发放施工许可证，不通电、通水、通气，不受理土地登记申请，不办理房屋所有权登记，不发放贷款，不办理企业注册登记;建设项目没有国土资源行政主管部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不通过竣工验收。
    市、县国土资源行政主管部门要及时将建设用地审批的有关信息告知相关部门。对通过群众举报、动态巡查等方式发现的土地违法行为，要及时通知相关部门。发现相关部门仍为违法用地单位或个人办理项目审批或核准、建设规划许可、房屋所有权登记、企业注册登记、竣工验收等手续，发放施工许可证，通电、通水、通气，发放贷款的，要及时向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。
    (三)建立土地执法监察机构与国家土地督察机构协作配合机制。
    国家土地督察机构对在审核、巡查工作中发现的重大土地违法行为，及时报总督察办公室，由总督察办公室及时通报部执法监察局，由部执法监察局按已有工作机制转办、交办、督办或直接查办。部执法监察局应将立案查处土地违法案件情况及时通报国家土地督察机构。部执法监察局在查办土地违法案件过程中，发现某一地区土地违法问题比较突出，或者存在政府主导、纵容、默许的严重土地违法违规行为，及时通报总督察办公室，安排由派驻地方的国家土地督察局负责督促整改。
    四、完善约束和激励机制
    (一)健全和落实案件查处责任制。
    建立一把手负总责，分管领导、办案机构负责人和承办人员分级负责的案件查处工作责任制。地方各级国土资源行政主管部门一把手是案件查处工作的第一责任人。要把案件查处工作纳入国土资源管理的考核内容，并作为评价国土资源行政主管部门及其领导干部工作业绩的重要指标和依据。要建立案件查处工作月统计、季分析、半年小结和年总结制度，并及时将统计、分析、总结情况上报上级国土资源行政主管部门。上级国土资源行政主管部门要通过定期或不定期检查对下级国土资源行政主管部门案件查处工作进行指导和监督。通过检查发现案件查处工作不力、违规违法问题严重、土地管理秩序混乱的，上级国土资源行政主管部门要与有关下级国土资源行政主管部门的主要负责人进行诫勉谈话，指出问题，限期改正。
    完善土地执法责任追究制度。对行政区域内有土地管理秩序混乱，致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积15%或虽未达到15%，但造成恶劣影响或其他严重后果;发生土地违法案件造成严重后果;对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处;对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查等情形的，要严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部部令第15号)，积极配合监察机关追究政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任。国土资源行政主管部门及其工作人员不依法履行工作职责，明知建设项目用地涉嫌违反土地管理规定，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书;对发现的土地违法行为按规定应报告而不报告或不及时报告;对土地违法行为不依法查处，应当给予行政处罚而不给予行政处罚的，要严肃追究有关人员的责任。严格落实《国土资源执法监察错案责任追究制度》(国土资发〔2000〕431号)，对因故意或重大过失，致使案件处理错误，给案件当事人的合法权益造成损害或者造成不良社会影响的，要坚决追究有关人员的责任。
    (二)建立和完善土地执法保障机制。
    完善执法监察工作保障机制。各级国土资源行政主管部门要高度重视执法监察机构和队伍建设，建立和完善土地执法先进定期评优奖励制度，采取多种方式对执法先进地区、单位或个人给予表彰。要将执法监察工作经费纳入年度财政预算，并予以充分保障。努力改善执法监察机构和队伍的工作条件，在执法监察所必须的硬件设施建设资金投入方面要给予倾斜，为执法监察队伍配备必需的执法监察专用车辆以及通讯工具等有关办案设备。各省级国土资源行政主管部门应积极向省级政府争取，按特岗人员为市、县国土资源行政主管部门执法监察工作人员办理人身保险和意外伤害保险。
    各级国土资源行政主管部门要充分认识当前严格土地管理、加强土地执法监管的重要性，根据本通知要求，并结合各地实际情况，尽快完善相关工作制度，努力建立国土资源行政主管部门内部各相关工作机构都参与执法的“全员监管”、对土地管理各个工作环节都进行监管的“全程监管”、与系统外各相关部门密切协作的“联动监管”的土地执法监管新机制。同时，要进一步强化严格执法，坚持原则，敢于碰硬，既查事又查人，切实做到对土地违法行为“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”，确保最严格的土地管理制度落到实处，为实现经济社会又好又快发展服务。
    二○○八年九月五日