新农村建设中集体土地拆迁存在问题及对策

    《新农村建设调研报告选编》之七
    作者：祁*云
    一、我市集体土地上房屋拆迁中存在的问题
    近年来，随着我市新农村建设步伐的加快，乡镇工业经济得到了长足的发展，而工业的发展必然带来用地数量和征地数量的增加。批建项目逐年增多;拆迁面积逐年上升，在上述建设项目和用地中，有相当一部分是通过征用集体土地取得的。在征用土地过程中，由于我国土地征用制度立法的缺陷，以及某些部门在具体征地操作过程中的随意性，损害农村集体经济组织和农民合法权益的现象非常突出。
    (一)“公共利益”无限扩大。根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家对集体所有的土地进行征用的前提应当是“国家为公共利益需要”。法律没有进一步对“公共利益”这个法律概念作出解释，实践中对道路建设、基础设施、水利工程等项目被界定为“公共利益”通常没有异议。但对那些与城镇建设有关的商业开发、商业利用是否为公共利益界定不清。典型的有政府的土地储备。土地储备是各级人民政府通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权，进行储存或前期开发整理后，向社会有偿提供各类建设用地行为。土地储备是政府的一种商业经营行为，虽然增加了财政收入，有的地方土地开发收入甚至成了政府的第二财政，但这种政府利益不能看作公共利益。土地储备中，政府取得土地使用权的一个重要方式就是通过征用集体土地，政府的商业开发行为假借了“公共利益”名义，引起了集体土地被拆迁户的普遍不满。
    (二)根据我国法律规定，征用农村集体土地仅限于国家为公共利益需要。但《土地管理法》第四十三条规定：任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。依据该条规定，当集体土地用于建设时，不管是否属于公共利益需要，尤其是涉及经营性用地需要出让土地使用权时必须先征为国家所有，然后再以一定的方式提供给相应的单位和个人。《城市房地产管理法》第八条规定，“……集体所有的土地，经依法征用为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让”。因此就集体土地而言，其流通受到法律法规的严格限制，不能直接有偿出让转让，只能依法先征为国家所有后，再依法进行出让转让。由于所征用的集体土地往往都是经营性建设项目，征用土地明显增值，因征地所产生的土地增值大部分转移到政府和用地单位手中，侵犯了被拆迁户的利益。
    (三)征地补偿过低，补偿标准存在问题。关于征用集体土地对地上附着物的补偿标准，目前都是由地方政府自行制定，故而补偿标准形成标准低、范围窄、费用少的局面。广大被拆农民普遍反映强烈。同时，《土地管理法》本身规定的补偿标准就不合理，表现在：一是《土地管理法》第四十七规定确定的补偿基本原则“按照被征用土地的原用途给予补偿”，原用途就是农业用途，以此确定补偿标准，标准必然不会高;二是《土地管理法》第四十七规定的确定补偿费用以土地被征用前3年平均产值计算，实践中难以操作;三是《土地管理法》确定的“不低于原有生活水平”最低补偿标准不合理，维持原有生活水平多长时间，一年还是两年，一生还是一时，法律没有明确规定。
    (四)征地拆迁没有正当程序保证。根据《土地管理法》规定，土地征用的基本程序包括用地者提出申请、人民政府审查批准、公告登记、征地补偿等环节。在这些原则性的程序规定中，一是审批环节程序不公开、不透明;是被拆迁人被排除在程序外，缺乏行政机关听取被拆迁人意见程序;三是缺少对土地征用异议处理程序;四是有的环节流于形式，缺乏可操作性，不利于被拆迁人权利的保护。
    二、对策与建议
    我们看到，新农村建设中对集体土地进行拆迁，无论是作为拆迁人的政府或其他组织，还是作为被拆迁人的广大农民，各方均有自身的利益存在。就政府来说，征地补偿以财政收入支付补偿费，涉及到财政收入的增加和减少，特别是在有的地方，政府搞土地储备，征用土地后净地出让，补偿费支出的多少，直接关系地方政府的收益，从客观上来说，政府要尽可能地少支出补偿费。就农民来说，因为拆迁，失去了土地，有限的补偿除生活外，还要进行创业，拆迁之前有地可种，拆迁之后，不能再依靠土地，只能另谋出路。因此，补偿费用的多少，直接影响被拆迁户的未来生活。随着经济社会发展加快和各种利益格局的调整，涉及土地征用、城建拆迁等问题的群体性事件增多，有的发展成为集团诉讼案件，还有的长年上访、越级上访。这些案件处理不当，极易破坏政府形象，影响社会稳定和新农村建设进程。
    (一)下工夫提高宣传、教育力度，积极向广大农民宣传建设社会主义新农村的重要意义，提高广大农民对建设社会主义新农村意义的认识，减少不必要的矛盾。
    (二)行政审判工作要树立正确的纠纷解决观，把要化解矛盾作为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点。涉及农业、农村、农民的三农案件，直接关系到农民的切身利益，我市是一个农业县级市，百分之九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，农村这一块阵地和谐，可以说达到全社会和谐，因此，在建设社会主义和谐社会中出现的涉及到“三农”的行政案件，应尽量适用协调的方式，协调好“官民”纠纷，彻底平息纠纷。各级镇党委、政府始终将社会稳定和经济发展放在第一位，对于一些影响当地稳定的行政案件，镇党委、政府是非常重视的。如处理不慎，必会引起连锁反映，有的别有用心的人还会做些不明智之事，对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件必须要进行协调，及时与各地方党委、政府沟通，共同制订出协调方案，尽力将案件协调好。
    (三)确立公平合理的补偿标准，平等保护征收各方的权益。
    对因公共利益需要进行的征收，就目前情况采用的是适当补偿原则，没有进行全额补偿，与公平补偿也差距甚远。这种补偿原则牺牲了农民的利益，是征地拆迁矛盾的集中所在。因此在尚不能实行公平补偿的原则情形下，应尽可能地缩小适当补偿与公平补偿之间的差距，并尽快向实行公平补偿原则过渡。
    对非因公共利益需要进行的征收，应当建立按价补偿的原则。建设单位与集体土地所有者和使用者之间是平等的民事主体，他们之间的关系就是市场关系，因此，被征用的土地应当按照市场价格计算价值，只有这样，才能建立公平交易，保护平等各方的利益。
    (四)建立征收的正当程序，以程序促进社会公正。
    征收土地的正当程序至少应当包括下列程序：1、听取拆迁双方意见程序;2、重大事项的听证程序;3、异议处理程序;4、征收实施程序(包括财产的评估、补偿标准公示、补偿安置协商、强制拆迁);5、救济程序(行政复议、仲裁、诉讼)等。
    行政征收是国家依法对公民的财产进行的剥夺，并且所剥夺的财产是受宪法所保护的，因此在征收程序中强调正当程序有重要的意义：一是有利于保护公民合法权益，在拆迁程序中，保证被拆迁人参与到程序，充分陈述其对拆迁的意见观点，从而使不同利益的当事人之间的利益、观点、意见全部展现，有助于行政机关对双方的意见的辨别，从而保证征收行为的合法性;二是有利于监督控制行政权，正当的程序是公开的，征用程序的公开使得政府的行政行为易于接受公众的监督。
    编辑：肖*芹