棚改拆迁中，如何保护多数人的利益

    由于耽误了同组90%居民的危房拆迁，一家“钉子户”被自己组内的邻居们集体表决，而后搬离家具、拆除旧房——强拆了。2011年，这一发生在四川德阳棚改区的群众自发强拆“钉子户”的事件并非个案，提出了棚改拆迁中面临的一个大问题：如何更好地保护多数人的利益?
    对进行中的新一轮1000万套棚户区改造任务来说，顺利完成拆迁是确保任务完成的关键之一。
    棚户区成因复杂，居住着大量的困难群体，拆迁要求各异。如此大规模的改造工程要想顺利而非强制完成拆迁，从多省市调研情况看，几乎不可能。最佳途径是实现依法强拆。但新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称“新条例”)出台后，依法强拆面临着相关司法部门谨慎介入且渠道不畅的现实困境。
    针对棚改项目拆迁矛盾主要集中在已签约的多数人与少数“钉子户”之间的矛盾，基层干部及专家认为，力求在法律的框架内化解利益冲突，亟需疏通“司法强拆”渠道。在立法上补充对“集体利益”的保护，以更好地保护“多数人利益”。
    “钉子户”被邻居“强拆”
    德阳市东湖乡凯江六组的居民一直生活在上个世纪80、90年代修建的“小二楼”里，缺乏城市基础配套、生活功能设施不全、私搭乱建严重，2008年汶川地震后，绝大多数住宅成为危房，大多数居民改造意愿强烈。2009年凯江六组启动城中村和棚户区改造项目。
    2009年5月，根据德阳市“城中村”改造的规定，凯江六组通过提名选举、差额选举产生了由7名居民代表组成的业主委员会，并在市规划与建设局备案，代表全体业主与政府、开发商进行协商沟通、宣传政策和做群众工作。此后的一年多里，业委会在政府指导下，与开发商签订委托改造协议，同时制定出了90%以上居民签字同意的补偿方案，并完成了全部的过渡安置工作。
    业委会主任庞*志说，大多数住户都期盼能早日改善住房环境，项目开始进展很顺利，直到几个“钉子户”出现，他们要求得到更高补偿，不同意集体通过的补偿标准，进展就慢下来。
    项目停了约两个月，期间已拆迁的大多数居民对“钉子户”的不满情绪开始增加。庞*志压力很大，他说，一些拆迁的居民过来骂他，说“一直拖着是不是想给‘钉子户’糖吃，那我们也不干!”
    2011年4月20日，凯江社区六组开全体业主会，居民们发起请求书，要求业委会出面对刘某的旧房进行“排危拆除”，100多户居民签字，超过总数的90%。5月20日，业主委员会组织本组居民，总计约60人，将刘某家中家具等物品搬离出旧房，组织机械及人员对其旧房进行拆除，并进行了同程录像。
    接受采访的居民认为，自己签约同意拆迁，但是被“钉子户”一直拖延，损害了他们的利益。而且居民点改造安置是一个整体工程，少数个别人要搞特殊是对多数人的不公平，应该实行少数服从多数的原则。
    这样的情况在当地的改造中并非个案。另据了解，海南也曾有类似案例。同意拆迁的多数人与不同意拆迁的个别“钉子户”矛盾激化，最后多数人强拆了少数人。
    “多数人利益”谁来保护
    中国政法大学社会法研究所所长赵*梅认为，从情理上讲，占大多数的邻居强拆了确实有无理要求的“钉子户”，解决问题，属于情有可原。但本质上，邻居强拆是不合法的，不管是业委会还是大多数邻居都没有处置他人财产的权力，也没有司法机关赋予他们这种权力。
    长期关注与研究城市拆迁中司法问题的赵*梅分析，凯江六组及其他居民组的“邻居拆迁”存在一个基本前提：政府、业委会和开发商不折不扣按照国家法律法规进行改造，征收补偿合理合法且补偿到位。失去这个前提，“邻居强拆”的合理性就不复存在。事实上，新条例的出台改变了政策环境，类似于“邻居强拆”的现象发生几率增加。
    原因主要有两大方面。第一，“司法强拆”的途径不畅通，强拆矛盾有增无减。新条例出台后，“开发商拆迁”被立法禁止，要求净地出让，政府承担拆迁工作，但是“强拆”必须由政府向法院申请，由法院进行“司法强拆”。但是法院在受理政府的“强拆申请”时，大多持“慎重介入”的态度，基本很少立案受理。负责成都武侯区棚户区改造的区房管局副局长吴*富说：“新条例出台后，全国法院受理的强拆申请屈指可数，但是大建设背景下的‘钉子户’没有减少、强拆需求没有减少，这个僵局怎么解?”
    吴*富给记者讲了个他遇到的例子。新条例中规定，征收拆迁项目要符合“国民经济发展规划”，法院每一次都以这一条不过关把政府的强拆申请拒之门外。“一条具体的街道要进行棚户区改造，不可能写进一个地方的国民经济发展规划。最多只是笼而统之写着要加快改善困难群众的居住条件，推进棚户区改造。但是没有这个文件，法院就不受理。”吴*富说。
    连续七年负责武汉市青山区棚户区改造的武汉市**居公司总经理蔡*达也有同样的感受。新条例出台后，在合法合理补偿前提下仍有个别“钉子户”，政府向法院申请“司法强拆”的时候，法院基本上打回让政府继续做工作，基本不予受理，让政府跟拆迁户继续协商。
    第二，新条例中注重个体私利和公共利益，但是忽视了多数人的“集体利益”。通过梳理“邻居强拆”现象不难发现，拆迁改造中，尤其是涉及棚户区、旧城、城中村等公共改造项目，多数人与个别钉子户的利益冲突比新条例出台前更加凸显。“你钉在那里，我就没法搬进新房;你搬出物权法说私有财产神圣不可侵犯，但是我楼下愿意拆了，你还能住在楼上吗?”这是大多数居民对“钉子户”最直接和朴实的想法。
    赵*梅认为，新条例侧重保护被拆迁人个体利益和地方政府所代表的公共利益，而多数被拆迁人的集体利益保护存在空白，带来权利不能平等博弈的问题。一般而言，现代房屋建筑不可能独家独户存在，建筑体是相关联的，土地是国有的，且70年租用权也是集体共有的。侧重保护被拆迁人个体利益，在实际工作中容易出现个人利益极度膨胀，从而损害被拆迁人集体利益与公共利益，并架空国家土地所有权以及导致土地“溢价归私”的现实，漫天要价的后果是让全社会纳税人买单。
    利益冲突亟需司法理顺
    上述**凯江六组“邻居强拆”事例中，被强拆人刘某后来将业委会和开发公司都告上了法庭，当地法院依法受理了案件。专家认为不合法的“邻居强拆”最终却赢了官司。德阳市旌阳区人民法院的判决书中依据合同法、物权法规定，驳回了原告刘某全部诉讼请求，案件受理费由原告全部承担。据介绍，海南那起类似的案例最后也对簿公堂，两案判决结果一致，被强拆的原告输了。
    一些基层干部认为，这个案例很典型地反映了当前征收拆迁的现实困境，也体现了“司法强拆”的尴尬：走正常程序，法院谨慎受理;逼出了这种非正常行为之后，法院又予以判决认可。蔡*达认为，不可避免的“强拆”已经成了不折不扣的烫手山芋，谁都不想碰。对此，接受采访的多个基层干部认为，“邻居强拆”的现象亟需杜绝，在现行法律框架下应当由“司法强拆”来解决拆迁难题，政府向法院申请受理的程序应当更加细化和清晰，责任和权力更加明确。
    “邻居强拆”背后暴露出多数拆迁户的利益诉求被忽视，集体权利表达机制欠缺等问题，专家认为，可以吸收“邻居强拆”中的基层民主内涵，在征收补偿环节充分听取民意，制定更加合理的安置补偿方案。赵*梅认为，当前国有土地上房屋征收补偿包含两个法律关系，政府与拆迁户之间的行政关系，拆迁户集体与拆迁户个体之间的民事关系。目前国际上的拆迁经验中不少利用后一种关系，通过法律渠道解决“拆不拆”和“钉子户”问题，多数人向个体提出民事诉讼，最后由法院判决执行。
    赵*梅说，中国虽有特殊实际，但是“多数人利益”如能在法律层面上参与到征收拆迁的博弈中，既可更好制约地方政府征收权为其“减负”，又可有效化解拆迁社会矛盾，还可杜绝“邻居强拆”这类违法拆迁，建立更能互相制衡的权利义务关系。最高院应该对新征收条例出台新的司法解释，明确禁止“邻居强拆”这种新的违法拆迁，同时增加对多数人集体利益的重视和保护，可成立建立在国有土地共同租用基础上的居民联盟，尽量内部化解矛盾，遇到极端“钉子户”，多数人可以告“钉子户”，以司法途径化解集体与个体的矛盾。(《瞭望》新闻周刊黄-艳)