关于开荒地土地补偿费归属问题有哪些

    关于开荒地土地补偿费归属问题有哪些
    一、持“开荒地土地补偿费应当归村集体所有”的观点
    中院民一庭副庭长认为：
    首先，从补偿款的性质来看。土地补偿费是对农村集体土地所有权消灭的补偿，应归全体集体经济组织成员共同所有。开荒地属于集体所有，开荒者仅享有承包经营权，土地被征用后，土地补偿费当然归被征用土地的所有权人;开荒者作为承包经营权人，其权益已经从青苗补助费中得到补偿。
    其次，从法律法规的规定来看。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有。《中华人民共和国物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;……”虽然该五十九条未明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，但根据该规定的立法本意，土地补偿费应归本集体成员集体所有，倘若归承包人所有，物权法则不必规定土地补偿费由集体成员决定其使用和分配。《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》第十三条第一款规定：“农村集体经济组织或者村民自治组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，土地征地补偿费应当按照不少于70%的比例支付给被征地农民。”根据其立法本意和司法审判实践，该规定针对的对象应当理解为“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如开荒地。
    再次，从三亚的地方性规定看。2013年3月25日，三亚市人民政府印发的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第三十二条规定：“征收取得村集体其他土地承包权的土地，其征地补偿费(含土地补偿费和安置补助费)原则上归村集体用于发展集体经济、村庄建设或发展公益事业。对于被征收土地投入开荒和承包经营促进土壤改良的农民或经营者，村集体可支付一定比例的安置补助费，其支付比例须经村民会议2/3以上成员或者村民代表会议2/3以上的代表同意决定。”这一条明确规定，对于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地补偿费(含土地补偿费和安置补助费)原则上归集体所有。
    最后，从审判实践看。2013年，中院受理上诉人三亚市崖城镇南山村民委员会高山村民小组与上诉人胡*壮等4位村民征收补偿费用分配纠纷案件，涉案金额400多万，案件的焦点就是开荒地被征收后土地补偿费归谁所有。经充分调研，认真审理，并经审判委员会多次讨论后，中院在三亚第一次通过案例确定了荒地被征收后，青苗补偿款归产权人所有，土地补偿费一律归集体所有的原则。此后大量的同类案件均按这一原则得到正确的处理，避免了集体财产遭到侵吞，维护了作为弱势群体的广大村民的合法权益。
    二、持“开荒地土地补偿费应归村集体和开荒者共有，村集体占较大比例”的观点
    中院民一庭审判员认为：
    对开荒地土地补偿费分配，应遵从法律的规定，同时兼顾国家优惠政策和特定历史原因妥善处理。
    特定历史时期，国家鼓励村民开荒拓荒，并将村民开荒所得的土地无偿供给村民经营使用。从双方形成的事实来看，村集体鼓励村民开荒，村民不需缴纳土地承包金，无偿使用土地，并独自享有因经营土地带来的收益，村集体与村民之间事实上成立了不定期的承包合同法律关系。但无论村集体与村民之间形成的定期承包荒地合同还是不定期承包荒地合同，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条及《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，开荒人(村民)对开荒的土地没有所有权，只有使用权。因此，村集体土地被征用时，土地补偿款当然归村集体所有。但是基于公平、合理原则，村民长期耕种使用该土地，为开荒地投入大量的资金，并辛勤劳作、管理，较好地保护土地资源，大幅度提高土地生产能力。村民获得补偿的权利不是基于对土地的所有权，主要是基于对土地的投入而带来地力的提高。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十三条规定：“承包方对其承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”。从立法意图上看，该条规定可以理解为承包方承包经营期间对承包地有较大投入，使承包地的使用价值有了较大改善和提高的，在土地承包经营权依法流转时有要求获得相应补偿的权利。因此荒地被征用时，对承包荒地的村民也给予补偿，但这种补偿应当是适当的、合理的。既符合1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》关于治理开发荒地成果要给予合理的补偿的规定，又符合2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第三条规定之精神。
    总之，开荒地被征用后，除村集体有权享有补偿款分配权益之外，作为荒地承包的村民也应得到适当的补偿。可参考土地使用年限、土地目前的耕种情况、投入的损失等进行补偿。
    三、持“开荒地土地补偿费应归村集体和开荒者共有，开荒者占较大比例”的观点
    城郊法院民一庭助理审判员认为：
    一是国家政策及法律鼓励开荒，保护开荒者权利。鼓励开荒、保护开荒者权利的政策由来已久，但都是原则性规范。1963年8月5日财政部转发国务院《关于农村人民公社和社员自留地、开荒地免征农业税问题的批复》，该批复证明国家为鼓励开荒，免征开荒地的农业税。1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定，社员个人侵占集体土地及开荒地等，应当予以制止，令其归还原主，其所用工本费，可协商解决。可见，即使是侵占的土地，也有工本费的补偿。1996年6月1日国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》中规定，实行谁治理、谁管护、谁受益的政策，并规定了“四荒”地上物归治理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议限期内治理者有使用权，享受国家的优惠政策。1998年《土地管理法》仅对国有荒地的使用需要批准作出规定，对农村集体所有荒地未作出规定。现行2004年《土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”从上述法律法规及相关政策的规定可以看出：一是国家鼓励开垦荒地的政策从建国以来从未改变;二是对开垦荒地的保护政策从无到有，从不规范到逐步规范。然而，仍然对具体的权属没有明确的规定，导致荒地开垦者权益的侵犯以及纠纷的日益增多。
    二是造成开荒地权属纠纷的原因均非出于保护国家利益和集体利益。情形之一：村委会或者村民小组决议对荒地开垦者造成侵权。根据《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》及《村民委员会组织法》的相关规定，涉及集体重大利益，特别是征地补偿款是否分配及如何分配时，需要经过村委会或者村民小组会议形式讨论决定。实践中，由于对国家政策法规的不熟悉以及开荒时间的久远，村委会或者村民小组有时候对荒地开垦的时间及具体情况并不清楚，在讨论时，对于荒地的开垦者是否给予补偿，补偿多少并没有清晰的决定。有的甚至是村干部说了算，部分开荒者给予，部分不给予，严重侵害了开荒者的权益以及国家政策支持勤劳开荒的积极性。
    情形之二：开发商出于个人私利开发建设征地而对荒地开垦者造成侵权。开发商开发一片土地作为民用住宅或者商用住宅，一般都是通过政府审批的途径取得土地的使用权。在很多情况下，都是打着国家规划和因公共利益国家征用土地的名号对土地进行征收。利用法律法规规定的不完善，在征地时对开荒者给予不合理的补偿或者根本不给予补偿。比如，根据海南省地方法规，1996年以前自行开荒的，自2006年起应签订合同，拒不签订且缴纳租金的，集体经济组织有权收回土地。很多开荒者对这样的规定并不知情，根本没有去签订过合同。开发商或者其他经济组织就利用这样的条款，无偿或者以较低的补偿从开荒者那里收回土地。笔者认为，历史上开荒并实际使用至今的开荒者，特别是经过两轮土地承包未改变状况的，即使未经批准也未签订合同，也应认定实际承包关系成立。根据实际情况，综合考虑土地用途、市场价格、开荒者投入资金精力多少、开荒后使用土地期限、承包金缴纳情况以及当地经济状况等综合因素，对荒地开垦者进行适当补偿。
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