征地补偿争议裁决制度

    本文重点讨论的是征地补偿争议裁决的法律属性及其不服裁决法律救济途径。
    一、征地补偿争议裁决主要立法规定
    (一)法律、行政法规规定
    1、《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定的是土地征收条件及其补偿安置范围、标准的纲领性、实体性规定，未对征地补偿费出现争议如何解决作出程序性的立法，目前为止，法律层面上关于土地征收补偿争议裁决未见到具体条文。
    2、行政法规。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。
    应该说，这是解决征地补偿安置争议的最直接、最基本、也是最高阶位的法律依据。
    (二)国务院文件
    1、2004年10月21日国务院国发〔2004〕28号发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“(十四)健全征地程序。……要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示”。
    2、2008年1月30日，中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，六、稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革：“(二)切实保障农民土地权益。继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制”。
    (三)部委规章、文件
    1、2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调;协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。
    2、2006年6月21日，国土资发〔2006〕133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，全文分为三部分：一、充分认识推行征地补偿安置争议协调裁决制度的紧迫性和重要性;二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容;三、切实加强对征地补偿安置争议协调裁决制度的组织领导。
    应该说，以上1、2是解决问题的具体操作性规定。
    (四)、地方政府规章、文件。如江苏省、安徽省、山东省、辽宁省等全国大部分省、自治区、直辖市都制定了征地补偿争议裁决办法，立法级别一般属于规章。河北等少部分省正在出台过程中，只有个别地方未见立法动态。从内容上看，基本架构雷同，关于裁决申请主体、申请裁决范围、受案范围、裁决作出时间等各自又有具体规定。这些地方性规定进一步强化了具体操作性。
    二、征地补偿争议裁决的性质
    从法理上讲，征地裁决是行政裁决的组成部分，同样属于具体行政行为，行政裁决是27类具体行政行为之一。什么是行政裁决呢?是指行政机关或法律、行政法规授权的组织，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体行政行为。从行政裁决特征折射出征地裁决的属性和特征：
    1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关，而不是司法机关。但是并非任何一个行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。征地裁决主体是批准征地机关，即省、自治区、直辖市人民政府和国务院。
    2、行政裁决的民事纠纷与行政管理有关。当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷，是行政裁决的前提，征地裁决解决的是征地补偿费用纠纷。
    3、行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动裁决程序，征地裁决一般是被征地人认为补偿安置不足而申请通过裁决给出合理补偿。
    4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动，具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，有司法性质，同时又是以行政机关的身份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决具有司法性和行政性，称为准司法性。
    5、行政裁决是一种具体行政行为。征地裁决是批准征地机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行行政裁判，作出的有关其权利义务的单方行为。
    6、在解决纠纷上具有非终局性。我国法律未赋予行政机关的行政裁决为最终裁决的权力，而仅赋予行政机关一种初裁权力，如果行政相对人不服行政裁决的，可以向人民法院提起诉讼。
    三、土地补偿争议裁决主要规定
    1、裁决机构：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，裁决机构为征地批准机关，再根据《土地管理法》第45条的规定，征地批准机关只有即省、自治区、直辖市人民政府和国务院。
    2、裁决申请
    (1)申请人：主要包括土地承包人和集体经济组织。但各地规定不同，最重要的是集体经济组织和成员、承包人哪些情形下可以行使申请权。如《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定“对土地补偿费的标准有争议的，由被征地的农村集体经济组织或者其成员申请协调和裁决。对安置补助费的标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决。对地上附着物和青苗的补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。”
    《辽宁省征地补偿安置协调裁决办法》第七条规定：“对土地补偿费的补偿标准有争议，申请协调、裁决的，可以由被征地的农村集体经济组织、村民委员会或因该次征地完全失地且农村集体经济组织不能再调地安置的集体经济组织成员提出。对安置补助费的补偿标准有争议，申请协调、裁决的，由被安置人员提出。对青苗、地上物补偿、被征地户具体被征收土地面积等有争议，申请协调、裁决的，由其所有权人、使用权人及他项权利人提出。”
    由于未形成立法或全国统一规定，各地的做法需要遵从，笔者指出的是有的地方限制了承包人权利，特别是对土地补偿金有争议的，而土地补偿金涉及承包人、集体经济组织成员利益，如果不赋予其裁决申请权利，显然，无法保护个人利益。
    (2)申请时间：尊重各地规范性文件，如《海南省征地补偿争议裁决办法(试行)》
    第七条
    规定“当事人对征地补偿安置标准有争议的，应当自市、县、自治县人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起60日内，向批准征地补偿、安置方案的市、县、自治县人民政府申请协调”。第八条规定“协调不成的，市、县、自治县人民政府应当书面告知当事人申请裁决的途径和期限。当事人自收到市、县、自治县人民政府的书面告知之日起60日内，可向省人民政府申请裁决，并将申请书直接递交裁决机构。”
    (3)申请方式：书面形式，目前尚未见到特别规定，考虑裁决是复杂而又关系利益的工作，以书面形式提出确保答辩、审理和程序依据。
    (4)提交资料：裁决申请书、申请人身份证;代理人委托书和代表人推选书;土地承包合同、承包权证或其他权属证明;土地征收公告及其所载明的征地补偿安置方案等内容材料;协调申请和协调结果证明;若获取部分款项则说明已经拿到多少补偿款;地类证明或说明资料，等等
    3、裁决作出时间。目前看来，申请协调和裁决的时限从10日到60日不等，海南省规定：市、县、自治县人民政府自收到当事人的协调申请之日起45日内协调完毕。
    四、征地裁决救济途径
    前面我们已分析，征地行政裁决属于具体行政行为，按照法理，对于具体行政行为不服的享有行政救济权和司法救济权。即不服征地补偿安置裁决的可以申请行政复议或提起行政诉讼。
    1、行政复议是指国家行政机关在依照法律、法规和规章赋予的职权进行行政管理的活动中，与行政管理相对人发生争议的时候，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关，根据行政管理相对人的申请，对引起争议的具体行政行为是否合法适当进行复查审理并作出裁决的活动。《行政复议法》第十四条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定做出最终裁决。
    2、行政诉讼：也就是打官司，对于征地批准机关裁决结果不服的可以直接提起行政诉讼，也可以经过复议程序后，再提起行政诉讼。赋予了被征地人选择权，不是复议前置。
    五、难点透视
    1、拒不受理裁决申请怎么办;
    2、拒绝答复怎么办;
    3、受理后长期不下达裁决书。
    按常里，申请征地补偿安置争议裁决是被征地人法定权利，而行政机关对于是否符合受理条件应当及时作出答复;受理后也应当在法定期限内作出裁决结论，然而，一些地方由于各种复杂力量作用，并不能依法行政，笔者列举以上三种是最常见的漠视被征地人情况，对于以上时常发生的现象，笔者之见采取行政监督和司法监督两种方式试着进行。所谓行政监督途径，如向本级人民政府和上级政府催办、申请复议，催其给出结果;所谓司法监督，可以进行不作为、不履行法定职责的行政诉讼，通过法院判决强制裁决机关依法作出结论。
    4、没有征地批文怎么维权。笔者之见，按照行政诉讼法和国家赔偿法原则处理。