| 问题 | 如何正确认识行政诉讼 |
| 释义 | 一、什么是行政诉讼?在我国，行政诉讼、行政审判是同刑事诉讼、刑事审判、民事诉讼、民事审判相对而言、相提并论的，是三大诉讼(审判)活动之一，而并非因为有独立的行政法院。现阶段，一般认为：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为具有公共行政职权的机关和组织的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，人民法院由此依循行政诉讼程序对具体行政行为合法性进行审查并作出裁判，解决行政争议的活动。二、如何理解行政诉讼的涵义?对于上述行政诉讼的概念有以下五个层次上的涵义：1、行政诉讼起因于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益、并向法院提起诉讼行政机关或者被授权组织作出的具体行政行为是否确实侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，并不影响行政诉讼的展开。只要行政相对人认为存在侵犯情形并向法院起诉，诉讼的提起又符合法定的起诉条件，就可以启动行政诉讼程序。在当前的行政诉讼制度中，原告和被告是恒定的，即原告必定是行政管理过程中作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织，被告必定是作出被诉具体行政行为(包括行政复议)的行政机关或者被授权组织。行政相对人在行政管理过程中即便对具体行政行为不满，一般情况下也应先行服从，而后通过行政复议或者行政诉讼提出救济请求，以保障其合法权益。而行政机关或者被授权组织在遭遇行政相对人拒不履行具体行政行为所确定义务的情形时，或者可以依照法律、法规的明确授权自行强制执行，或者可以向法院申请强制执行，以实现其在具体行政行为中体现出来的意志。行政机关或者被授权组织申请法院强制执行，与行政相对人向法院提起行政诉讼，虽然都是诉诸法院，但二者的程序性质不同，即执行程序和诉讼程序。再则，行政诉讼与民事诉讼的区别之一在于，行政诉讼的被告没有反诉权，即不可能因为反诉而成为另一行政诉讼之原告。所以，行政诉讼的原告、被告是恒定的。2、行政诉讼是在统一的法院主持之下进行的我国的行政诉讼制度与法国、德国的对应制度不同，既没有独立的隶属于行政系统的行政法院，也没有虽然隶属于司法系统、但独立于审理刑事、民事案件的普通法院的行政法院。尽管在行政诉讼法制定前后直至当今，始终有人主张为更好地推动行政诉讼发展、避免行政对法院的过多干扰，应该建立独立的行政法院体系，但是，这一方面可能涉及宪法的修改，另一方面即便建构行政法院制度，其积极效果究竟如何，似乎也难以有明确的预期。当然，我国行政诉讼功能由统一行使司法权的普通法院来承担，又与英美国家的对应制度有所区别，因为我国法院内部结构是根据所审案件性质而定的，即划分为刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭，行政案件由行政审判庭予以审理。而英美国家普通法院却无此类结构上的划分。3、行政诉讼适用不同于民事诉讼的独立的程序规则在我国，普通法院审理行政案件是首先从运用民事诉讼程序开始的。1980年颁布的《中外合资企业所得税法》首次规定不服行政机关处罚的可以向人民法院起诉，1982年，《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》普遍确立了法院在民事诉讼中审理行政案件的制度。但是，主要用于解决民事纠纷的诉讼程序，并不完全适应对行政争议的处理。经过制度实践以及与之相随的知识与经验的积累，1989年，行政诉讼法正式颁布，意味着我国行政诉讼有了其独立的程序规则。在原被告的恒定性、被告没有反诉权、被告对具体行政行为合法性承担举证责任以及不适用调解等许多方面，行政诉讼程序都有明显不同于民事诉讼程序的规则。不过，强调行政诉讼程序规则与民事诉讼程序规则的不同，并不意味着二者之间存在不可逾越的壁垒。99年司法解释第97条明确规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”4、法院在行政诉讼中主要审查具体行政行为合法性与西方国家不同，我国现阶段的行政诉讼明确排除对行政机关作出的抽象行政行为的审查，行政相对人不能因为其认为抽象行政行为违反上阶位的法律规范，而直接向法院提起诉讼、请求法院审查抽象行政行为的合法性。此外，对于引起争议的具体行政行为，法院也只是更多地审查其合法与否，合法性审查是行政诉讼的一个基本原则。当然，任何原则都是有例外存在的，法院在少数情形中也可以审查具体行政行为的合理性，不能一概排斥之。5、行政诉讼是解决一定范围内行政争议的活动刑事诉讼目的在于解决代表国家的检察机关或者提起刑事自诉的受害人对被告犯罪行为的控诉是否成立的问题，所存在的争议其实是国家或者自诉人与被告之间就被告是否有犯罪行为、应当给予什么刑罚措施(若有犯罪行为的话)的争议。民事诉讼则是解决作为平等主体的公民、法人或者其他组织之间产生的民事上权利义务之争。 行政诉讼如何确认被告 （一）行政复议案件被告的确认（1）复议机关维持原具体行政行为的，以作出原具体行政行为的行政机关为被告；（2）复议机关改变了原具体行政行为，复议机关就是被告。这里所说的改变，包括法律依据、事实根据和处理决定方面的任何实质性变更；（3）复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；（4）复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。（二）委托行政的被告确认行政机关委托的组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告。（三）经上级机关批准而作出具体行政行为的被告确认具体行政行为的作出或者生效需要上级行政机关批准的，被告应是在生效行政处理决定书上署名的机关。（四）派出机构作出具体行政行为的被告确认（1）如果派出机构没有得到法律、法规、规章的授权，那么它就不具备行政主体资格，以派出机构所在机关为被告。（2）如果派出机构得到法律、法规、规章的授权，原则上，派出机构具有行政主体资格，以派出机构为被告。但是在越权方面要分两种情况：①派出机构超越了授权的幅度，以派出机构为被告。②派出机构超越了授权的种类，以派出机构所在机关为被告。以派出所为例，其职权为500元以下罚款和警告，如果派出所作出了罚款10000元的决定，派出所为被告。如果派出所作出了拘留决定，公安局为被告。（五）若干行政机关共同作出具体行政行为的被告确认两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，这些行政机关是共同被告。（六）内部机构的被告确认（1）行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况下，“授权”其内设机构、派出机构或者其他组织实施行政行为应当视为委托，以行政机关为被告。（2）内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，以其所在行政机关为被告。（七）不作为案件中的被告确认行政机关具有法定职责而不实施具体行政行为的，该行政机关具有被告资格。不作为有两种划分：在表现形式上可以分为依职权行为的不作为和依申请行为的不作为；在内容上可以分为拖延履行和拒绝履行。 如何确认行政诉讼证据 一、关联性的认定证据的关联性也称为证据的相关性，是指案卷中的证据材料与案件中待证事实之间具有的某种直接的或者间接的关系，即证明案件事实的可能性。它是证据“三性”中最重要的属性。证据只有具有关联性，才能在法庭上进一步审查其合法性、真实性及其证明效力。法庭对证据关联性的审查贯穿于对证据审查的全过程。无论是在庭审前、庭审中还是庭审后，法庭只要发现证据不具有关联性，随时都可以终止对该证据其他属性的进一步审查。审判实践中，关于间接证据的关联性问题需要具体情况具体分析。如原告提供的被告对相同情况的其他行政相对人作出的明显不同的处理决定，用以证明具体行政行为滥用职权或者行政处罚显失公正时，法庭对这类间接证据就应认定具有关联性。二、合法性的认定根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第五十五条的规定，证据的合法性主要是指证据在形式上和取得方式上要符合法律规定。该条第(一)项规定是指形式上的要求，第(二)项规定是指取得方式上的要求，第(三)项规定是兜底条款，主要是指证据是否经过庭审质证。《证据规定》第五十七条第(一)项至第(五)项和第(九)项规定了不具有合法性、不能作为定案根据的证据材料。其中“严重违反法定程序收集的证据材料”是指严重违反法定程序，而不是一般性违反法定程序;取证主体是指包括原告和第三人在内的全体诉讼参加人，而不仅指被告。至于严重程度和一般程度的区分，《证据规定》中未明确界定，属于法庭的自由裁量范围。审判实践中，法庭应根据具体案件情况和法律精神作出公正判断。“以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料”实际上是肯定了以秘密手段获取的证据材料作为定案依据的可能性。只是该证据材料不能侵害他人合法权益。“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”实际上是一种严重违反法定程序的取证行为。不管证据材料是否真实，只要采用了不正当手段的方式，就不能作为定案依据。“当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料”是对当事人违反诉讼程序所应承受的法律后果的规定。“在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料”是对域外或者港、澳、台地区形成的证据材料的合法性规定。“不具备合法性和真实性的其他证据材料”是兜底条款。适用《证据规定》第五十九条规定时须注意：(一)其中“法定程序”应当是指法律、法规和不与法律、法规规定相抵触的规章规定的程序;(二)被告应履行充分的告知义务，在严格依照法定程序要求原告提供证据时，还应将其拒不提供证据的法律后果告知原告;(三)被告必须举出确凿证据证明其在行政程序中履行了要求原告提供证据的职责。(四)“人民法院一般不予采纳”意味着在特殊情况下，法院可以采纳，赋予了法院一定的自由裁量权。另外，《证据规定》第六十条、第六十一条和第六十二条中的内容也属于对证据合法性的规定，审判实践中，应注意理解和适用。三、真实性的认定证据的关联性和合法性在审查通过之后，法庭应进一步审查证据的真实性。《证据规定》第五十六条规定了一般情况下审查证据真实性的五个方面内容，第五十三条确立了“法律真实”的证明要求。为了使行政诉讼案件中的“法律真实”最大限度地接近“客观真实”，《证据规定》在第五部分“证据的审核认定”中为证据真实性的认定设立了一系列的证明规则：1.排除规则，是指在实践中，根据法官的经验足以判断出此类证据是不真实的，应当排除在定案的证据之外的规则。豍《证据规定》第五十七条第(六)项至第(九)项对不具有真实性的证据材料进行了排除，规定了不能作为定案依据。2.最佳证据规则，是指选择最佳形式的证据和最有说服力的证据作为认定案件事实的根据所遵循的规则。《证据规定》第六十三条对这一规则作出了规定。3.自认规则，是自认的提出、审查、采信所应遵循的准则。《证据规定》第六十五条、第六十六条和第六十七条均属于对自认行为作出的规定。适用《证据规定》第六十五条规定时，法庭也可不采信当事人的自认而参照相关证据认定案件事实。《证据规定》第六十六条规定的意义在于促成当事人达成调解协议，化解矛盾，平息纠纷。4.推定规则，是指根据法律规定、依事实或者日常生活经验法则，能够推断出另一个事实存在的一种证明规则。《证据规定》第六十八条、第六十九条和第七十条的规定均可以认为属于推定。5.补强证据规则，是指证据本身的效力还不足以单独作为定案根据，而必须在其他证据的印证下才能作为定案根据。《证据规定》第七十一条规定的证据即属于补强证据范畴，不能单独作为定案依据，需要有其他证据印证，才能作为定案依据。 如何确认行政诉讼被告 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 行政诉讼被告如何确认 一、行政复议案件被告的确认1、复议机关维持原具体行政行为的，以作出原具体行政行为的行政机关为被告；2、复议机关改变了原具体行政行为，复议机关就是被告。这里所说的改变，包括法律依据、事实根据和处理决定方面的任何实质性变更；3、复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；4、复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。二、委托行政的被告确认行政机关委托的组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告。三、经上级机关批准而作出具体行政行为的被告确认具体行政行为的作出或者生效需要上级行政机关批准的，被告应是在生效行政处理决定书上署名的机关。四、派出机构作出具体行政行为的被告确认1、如果派出机构没有得到法律、法规、规章的授权，那么它就不具备行政主体资格，以派出机构所在机关为被告。2、如果派出机构得到法律、法规、规章的授权，原则上，派出机构具有行政主体资格，以派出机构为被告。但是在越权方面要分两种情况：（1）派出机构超越了授权的幅度，以派出机构为被告。（2）派出机构超越了授权的种类，以派出机构所在机关为被告。以派出所为例，其职权为500元以下罚款和警告，如果派出所作出了罚款10000元的决定，派出所为被告。如果派出所作出了拘留决定，公安局为被告。五、若干行政机关共同作出具体行政行为的被告确认两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，这些行政机关是共同被告。六、内部机构的被告确认1、行政机关在没有法律、法规、规章规定的情况下，“授权”其内设机构、派出机构或者其他组织实施行政行为应当视为委托，以行政机关为被告。2、内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，以其所在行政机关为被告。七、不作为案件中的被告确认行政机关具有法定职责而不实施具体行政行为的，该行政机关具有被告资格。不作为有两种划分：在表现形式上可以分为依职权行为的不作为和依申请行为的不作为；在内容上可以分为拖延履行和拒绝履行。 行政诉讼的被告如何确认 被告的确认必须明确，行政诉讼的被告不是行政机关的工作人员，而是行政机关本身。在行政诉讼中，行政主体始终作为被告，这是行政诉讼的一大特点。根据行政诉讼法和最高院有关司法解释的规定，行政主体作被告的情况主要有以下几种：1、作出具体行政行为的行政机关作被告。作出具体行政行为的行政主体作被告主要有以下几类：（1）“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”；“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告”；（2）“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”；“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服向人民法院起诉的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告”。值得注意的是，公民、法人或其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服，向人民法院提起诉讼的，应当以作出决定的行政机关为被告，非行政机关不能作被告。2、改变原具体行政行为的复议机关作被告。公民、法人或其他组织在起诉前，先按有关法律、法规的规定进行复议或选择了先行复议，而复议机关改变原具体行政行为的，即视为复议机关作出了新的具体行政行为，所以，原告提起行政诉讼时，就必须以该复议机关为被告。一般说来，（1）复议机关改变了原具体行政行为所认定的事实；（2）复议机关改变了原具体行政行为所适用的法律、法规或者规定；（3）复议机关改变了原具体行政行为的处理结果，即撤销、部分撤销或变更原具体行政行为。在这三类情况下，即视为复议机关改变了原具体行政行为，而作出了一个新的处理决定。此外，复议机关如在法定期间内不作复议决定的，当事人是对复议机关这种不作为的行为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。3、由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告。有的组织原来不具有行政管理职权，但法律、法规授予了它在某一行政事务方面的管理权，公民、法人或其他组织如认为该组织所作的具体行政行为侵犯了其合法权益、应以该组织为被告提起诉讼。4、委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告。行政诉讼法25条规定：“由行政机关委托的组织所作的具体行为，委托的行政机关是被告”。例如：乡政府委托某村民委员会行使某项行政职权，该村委会按照委托的权限作出某一具体行政行为，行政相对人对此不服的，必须以该乡政府为被告提起诉讼。这就是行政法上的“权利可以委托、责任不能豁免”的原则的具体体现。值得注意的是，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。5、行政机关的内设机构、派出机构作出具体行政行为的，该行政机关是被告公民、法人或其他组织对行政机关的内设机构、派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但是，有的法律、法规对行政机关的内设机构、派出机构有作出具体行政行为的授权，在此时，可以比照“法律、法规授权的组织”，直接以该内设机构或派出机构为被告。例如，《治安管理处罚条例》赋予公安派出所作出警告、500元以下罚款的权力。6、行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。在作出某一具体行政行为后，该行政机关被撤销的，法律规定，由继续行使其职权的行政机关作为被告；另外，还有就是，行政机关被撤销后，没有继续行使其职权的行政机关，在这种情况下，应由决定撤销原行政机关的上级行政机关或上级行政机关指定的行政机关作为被告。 该内容由 闫璨律师 和 律说律答 共创回答 |
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