| 问题 | 企业破产过程中债权人权益屡遭侵害的原因 |
| 释义 | (一)政企不分，地方保护主义严重 我国社会经济中的政企不分可谓根深蒂固，至今旧体制形成的诸多利益关系尚未理顺，一是政府和企业的产权责任和经营职责没有分清，政府往往忽视市场的因素，片面强调计划，采用行政命令的方式控制企业，从而导致其投资决策失误或选择经营者不当。而支持企业“假破产真逃债”也正是政府的“英明”领导之体现。 二是长期政企不分，使银行成为企业资金的主要供应者，同时又是企业最大的债权人。由于银行实行垂直业务管理体制，银行受不受损失与地方经济利益关系不大，故此“损银行而利地方”的错误认识比较普遍，想方设法少还债也便成了自然。 三是在市场经济条件下，国有资产的收益由中央和地方共享，但职工都在地方，故在社会保障体制不健全的情况下，企业一旦破产，国家不会直接拿钱安置职工，法院在这方面无能为力，而地方却要负责职工的安置、分流、培训，所以怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题，这也是宁可损害别人利益和国家利益，也要“保一方平安”这一狭隘地方保护主义的思想根源。 政企不分使现行破产法带有浓厚的行政色彩，企业破产变相地成为地道的政府行为，法院处于被动从属地位。因为企业破产涉及到职工安置、社会稳定等诸多问题，破产企业的名单似乎只能由政府决定。企业破产从立案到清算终结，以实体处理到程序进行，基本上取决于政府;政府批准了，债务人去法院申请破产，法院则根据政府的计划宣告破产，法院没有完整的主动的审判权。在企业资产评估中，只要政府拿出破产企业的帐目，经国有资产管理局和财政局盖章后法院就必须认可。事前政府定好了调子，划好了圈子，整个破产过程完全由地方政府一手“导演”，破产法规定的条件、程序则流于形式。现如今破产法的原则和宗旨已经走样，有些地方政府只简单地将破产当作解决债权问题的主要手段，而怠于对困难企业区别对待，重组改革。 更有甚者，有些地方政府和企业看中了破产制度保护债务人利益，免除其不能清偿债务的一面，钻法律的空子，为甩掉债务包袱，轻装上阵而搞“破产”。有的地立甚至将它作为一条搞活企业，搞活地方经济的经验来推广。在企业破产时，将企业职工的工资，劳动保险费及所欠国家税款列入第一、第二顺序优先受偿，债权人的债权往往被悬空，实际上是将应由企业自身和政府部门所承担的社会责任全部转移到债权人身上，这样做，最终不是破债务人的产，而是破债权人的产、破银行的产、破老百姓的产，损害的是国家的整体利益和人民的根本利益。 (二)破产法不够健全，破产制度有待完善。 1、在破产申请方面，没有规定企业申请破产的标准。现行破产法规定破产程序开始的前提是债务人陷入了不能清偿到期债务的财务困境。而不清偿的原因，既可能是资不抵债，也可能是债务人资产虽然大于负债，但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。就破产法申请的主体而言，破产法规定债务人可以提出破产申请，但需经上级主管部门同意，由此债务人的破产申请权便形同虚设。尽管破产法也规定了债权人可以申请企业破产，但缺乏保障债权人实现这种权利的机制。因为债权人很难了解债务人的经营状况，企业除注册资金公开外，其生产经营状况、盈亏状况处于保密状态，是否严重亏损，债务人一般不会向债权人提供真实的经营状况，使得债权人特别是异地债权人无法掌握债务企业情况，从而无法及时申请债务人破产还债，因此其权益就不能及时得到保障。 2、在具体制度方面，试点与非试点城市企业破产的政策之间，政策、规章及与法律的规定之间也存在一定的冲突。如破产主体适用法律问题，《破产法》规定主体为国有企业，而有关政策把适用主体又分为国有工业企业和内外贸易企业，《民事诉讼法》的破产程序则适用于国有企业以外的全部企业法人。范围，称谓不统一，具体操作常令人无所适从。 3、在破产清算方面，破产法规定破产企业被宣告破产后15日内成立清算组，那么宣告破产前的企业财产审查，清算工作由谁来做?有关破产法规规定破产清算人员的组成由法院从企业上级主管部门、财政、审计、工商行政管理、税务、物价等部门及有关专门人员中指定组成。没有债权人代表参与清算，使债权人对清算情况缺乏全面客观的了解，对破产财产究竟有多少心中无数，在破产财产处理中难免受制于人。因清算工作与清算组成人员无利益关系，事实造成企业主管部门全权掌握的状况。而企业主管部门在利益驱动下，对破产企业，部门、地方利益考虑较多，在清算、估价、提出财产处理和分配方案等方面难以公平、公正，债权人利益得不到应有的保证。 4、在破产财产分配方面，破产法规定了分配顺序，但有关标准不明确，给一些人侵害债权人提供了可乘之机:一些地方破产费用和提取标准混乱，费用提取过多，使可供分配的破产财产减少，损害了债权人的利益;有的企业破产清算组、评估机构等在破产清理中高收费、乱花费、企业微薄的变现收入消耗在清理过程中，致使本己不高的清算率更为降低。 5、相关法律对于破产违法责任的规定弊端较多。除构成犯罪外，破产法对破产企业的法定代表人和直接责任人只给予行政处分的制裁显然太轻。同时，因为没有相应的经济责任，使债权人的损失得不到赔偿。此外，该法虽规定了对于严惩违法行为给予刑事制裁，但“破产犯罪”不同于一般犯罪，对破产犯罪的行为，罪名，量刑尚未作出明确，具体规定，这就使法律对于故意转移，隐匿财产的违法行为打击不力。 6、相关配套制度不健全。破产制度的规范运作需要良好的法律环境，而目前一些与之密切相关的制度尚不健全。首先，是尚未形成规范、公开的产权交易，财产拍卖市场，破产财产的变卖，转让困难，秩序混乱，价格难以体现价值，使债权人的利益在破产企业有效财产处理中损失加重，破产企业有效资产中主要以固定资产和土地为主，评估变卖这部分资产直接影响到债权人的受偿率。对固定资产和土地的评估变卖，往往是由政府撮合成交，交易行为随意性大，难以实现价格的市场化。由于寻找购买方大都是个体行为，没有经过多家竞价拍卖，致使破产资产价值难以得到较为准确的体现，有的低价处理破产财产，变相抽逃资金;也有地方故意高估资产价值，致使资产变现处理难以进行，债权人受偿不能到位。二是社会保障体系不完善。在旧的经济体制下，企业既担负生产经营任务，又承担社会保障责任，企业对职工的“统包”和职工对企业的依赖，在短期内难以清除。企业破产后，实体虽已消亡，但其承担的非经济的社会保障任务仍需转嫁。在破产案件处理中，职工安置是一个敏感而复杂的工作，稍有不慎就易引发社会问题。由于我国社会保障系统不完善，许多地方政府无力解决这一问题，只能从破产财产中额外拔出一部分来安置职工。目前许多地方以低价寻求一个企业整体收购的所谓“便捷”做法在损害债权人利益的同时，也无法达到优胜劣汰，优化资本结构这一企业破产制度的目的。 (三)有法不依，执法不严、违法难究观象比较严重 侵害债权人权益的现象，有许多是有关部门，企业肆意违反法律规定的行为所致。如《破产法》第37条规定，“清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行”。而一些地方法院不经债权人会议讨论就直接裁定破产财产的分配方案。法院，破产清算组，评估机构等部门的公正执法是破产得以正常进行的必要条件，而目前对其缺乏有效监督，致使破产案的处理存在较严重的随意性和不公正现象。由于我国《破产法》规定，破产案件由债务人所在地法院受理，一审即为终审判决，一律不得上诉，这也导致执法中地方保护主义倾向严重。一些地方法院为保护本地债务人和债权利益而不惜损害国家银行和外地债权人的利益，对债权的赔偿要求设置重重障碍，不承认债权人的抵押贷款合同，担保合同，在破产企业资产评估时，对一些地产或财产不作价，不纳入全部财产范围。有的地方政府在企业破产时把原财政对企业的拔款改为借款，并且还加收利息。优先偿还，严重损害了债权人的利益。总之，破产过程中的种种违法行为难以受到追究、法律起不到应有的惩戒、警示作用。 一、破产企业清算组成员组成具有特殊性 依据我国《破产法》及相关司法解释，对国有企业而言，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。对非国有企业而言，清算组成员可从律师、会计师、审计师或资产评估师等专业人员中聘用组成；当然前提条件是该些聘用人员必须经审理破产案件的人民法院认可。因为，按照《破产法》的规定，清算组须对人民法院负责并且报告工作，而不是对破产企业股东会或上级主管部门负责并报告工作。人民法院应当及时指导清算组的工作，明确清算组的职权与责任，帮助清算组拟订工作计划，听取清算组汇报工作。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者依职权更换不称职的清算组成员。另外，法律还规定：破产企业清算组可以聘任必要的工作人员参与破产清算工作。但我们认为：对这些被聘用的参与具体破产清算事务的工作人员不属于也不应当属于破产企业清算组成员的概念。通过以上介绍，我们不难发现破产企业清算组人员组成具有如下特殊性： 1、临时性，即为完成破产清算目的而临时招集人员组成； 2、专业性，即一般要求清算组成员熟悉破产程序和破产业务； 3、确定性，即人员组成具体名单最终由人民法院确定； 4、无利益关联性，即要求清算组成员不能由破产企业内部股东、管理人员或与破产企业财产分配存在重大利益关联的人员担任； 5、可变换性，即由人民法院根据具体情形更换清算组成员，尤其是涉及清算组成员不称职或有渎职行为时。 |
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