| 问题 | 典型案例/三亚东岸棚改造项目征收房屋决定之行政诉讼之代理词 |
| 释义 | 陈群等13人与三亚市人民政府房屋征收决定纠纷案 代 理 词 三亚市中级人民法院暨 尊敬的审判长、审判员： 广东三正律师事务所陈太真律师受陈群等13人（原告）的委托，在其对三亚市人民政府（被告）作出《关于东岸村棚户区改造项目征收房屋的决定》提起行政诉讼[（2016）琼02行初341号]一案中作为代理人。亲睹拆迁现场，聆听陈群等人的愤诉，历经庭审且反复审察涉案证据，本律师现发表书面代理意见如下： 一.被告作出的涉案征收行政行为违法，应当予以撤销。 （一）被告上述征收决定适用法律错误 目前，国有土地上的房屋征收主要适用行政法规即《中华人民共和国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国有土地上房屋征收与补偿条例》）调整，集体土地上的房屋作为集体土地地上附着物进行征收，适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）调整。如果房屋征收决定确定的征收范围内的集体土地未经依法征收，房屋征收部门在其作出的房屋征收决定中直接确定该集体土地上房屋参照国有土地上房屋实施征收补偿与安置，则违反了集体土地及其地上附着物的征收补偿法定程序，其违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。 就本案，吉阳区东岸村行政建制与区划属集体土地范围。原告向法庭提供多份土地转让协议、土地转让合同，证实原告所有的房屋建于集体土地（或宅基地或其他性质用地）之上。而集体土地上的房屋是在征收集体土地时作为地上附着物予以补偿的，不存在单独就集体土地上的房屋作出征收决定的法律规定。被告错把“集体土地上住宅”当成“国有土地上房屋”，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收程序和补偿方式对集体土地上房屋进行征收，违反了《土地管理法》等的规定，适用法律错误。 （二）被告作出涉案征收决定的行为超越职权 被告拟征收的房屋坐落于集体土地之上，而针对集体土地上房屋拆迁，实际上涉及到两个标的物所有权的变化：其一，房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收，其二，集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。因此，被告的征收决定既针对集体土地，也针对地上房屋。根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条规定可知，征收高达2940亩集体土地应经由国务院批准；依照法定程序批准后，由市、县人民政府予以公告并组织实施。2015年9月30日被告作出的这一涉案征收决定明确此次东岸村棚户区改造项目达2940亩，约合196公顷。在整个庭审过程中，被告未提交任何关于报经国务院批准实施大面积房屋拆迁的证据，应推定其没有履行报批程序。 故，被告绝无作出涉案土地范围集体土地上房屋的征收与补偿的法定职权。其征收房屋、土地的行为，没有法律授权，超越法定职权、违反法定程序。 （三）被告征收行为程序违法 1.被告未履行征地批准程序。 根据《土地管理法》第四十四条第一款规定可知，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，依照具体情况由省级政府或国务院批准。被告在庭审中未提交任何关于征地批准程序的函件、公文，应推定其未履行征地批准程序。 2.被告没有在征地方案获批前发布征地公告。 其一，被告没有发布征地预公告。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，从行政法规到部门规章都要求在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，征求群众意见。对于群众提出的合理要求，必须妥善解决，不得强行实施征地。 其二，被告没有发布征地公告。根据《征收土地公告办法》第三至六条的规定可知，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。就本案，被告自作出征收决定以来，从未采取任何方式向东岸村村民公告，亦未曾委托吉阳区人民政府在辖区范围内依法公告被告此次征收房屋、土地内容、补偿安置方案，行政程序严重违法。 3.被告未对被征收土地、房屋进行具体、客观的征地调查。 根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被告从未对拟征土地及房屋的现状进行合法调查，也未在庭审过程中提交任何证据证实其调查结论系“共同确认”，行政程序违法。 4.被告未进行任何征地补偿登记。 依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县政府地政部门在被征收土地所在地的乡(镇)、村公告方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应组织听证。本案，被告超越职权下达对集体土地的征收决定，既没有对东岸村集体土地征收决定公告，也没有组织任何形式的征地补偿登记，违反《土地管理法实施条例》的规定，侵害了被征收人的知情权及申请听证的权利。 5.未对房屋进行市场价值评估。 参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：对被征收房屋价值的补偿，应当由具有相应资质的房地产价格评估机构依照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定。本案，被告从未对征收范围内的房屋出具有效测量的专门报告，亦未与村民协商确定房地产价格评估机构对案涉房屋进行价值评估，更没有组织任何形式的价格听证。《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条规定的对被征收人给予公平补偿原则，应贯穿于房屋征收与补偿全过程。同时，该条例第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”对有关征收决定和补偿决定，人民法院应坚持程序审查与实体审查相结合，对于补偿方案确定的补偿标准明显低于上述“类似房地产的市场价格”的，即便是影响面大、涉及人数众多的征收决定，亦应据实确认违法或予以撤销。 6.被告违反了“先补偿、后搬迁”的原则。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。在对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案，被告在征收决定没有公告、征收补偿标准没有评估、补偿款尚未发放完毕的情况下责令原告搬迁的行为，严重违背相关法律及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的指导精神。 二、原告对本案诉讼的提起主体适格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政法》）第十二条第一款，只要公民对征收、征用决定及其补偿决定不服或认为行政机关不依法履行、未按照规定履行土地房屋征收补偿协议均可向人民法院提起诉讼。同时该法第二十五条第一款确定行政诉讼原告资格的标准为“法律上利害关系”，即只要与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服，便可向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告只需证明被告的征收决定与其有厉害关系即可，而无须证明其在征收范围内享有合法房屋。 本案原告均已在征收范围的土地上生活多年，征收决定的下达必然对其生产、生活有重大影响，因此原告与“房屋征收决定”这一具体行政行为有利害关系，即便由于政府政务能力、历史遗留等原因，案涉村域内土地、房屋无一登记、无一报建，以至于原告从未取得过其生活多年的土地、房屋的权属证书，但就原告提交的土地转让协议书，水费登记卡等，足以证实原告系案涉土地、房屋的利害关系人，主体适格。 三、原告依法应当获得征收补偿 未经产权登记的房屋并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或因历史情况形成的农村区域，存在大量未办理产权登记或未审批建设许可手续的建筑。对征收范围内的此类建筑，政府应当组织有关部门依法进行调查、认定并给予适当合法性的认可，并应就此在行政诉讼中承担相关举证责任。本案中政府始终没有组织土地、规划等相关职能部门对此依法进行综合性的调查及作出认定。 就本案而言，原告房屋未取得房屋所有权证或建设规划许可具多方面的原因，其中，最重要的莫过于被告缺失治理监管的主动作为，法律及上级政府对被告赋予法定职责，被告无法对此法定职责的履行与否进行举证，应推定被告具有行政不作为的过错。若完全归咎于原告，既违背被告土地登记造册、建设报建、房产登记的法定职责，亦脱离实际，缺乏公允；被告认为案涉房屋系违法建筑，不予补偿，但其提交证据并不足以证明争议房屋业经法定部门依照法定程序认定为违法建筑。我们应该承认的客观现实是，但凡东岸村范围的房屋建筑，无一具有所谓的建设规划许可证且屹立几十载。它们都得到政府公共服务的直接提供，诸如水、电、公路、门牌、教育诸等。故，被告作出涉案征收决定且不予补偿于法有违、于理欠缺，严重逾越自身的行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，依法应予撤销。 原告诉诸司法裁决三亚市人民政府征收房屋行为的合法性，源自所建房屋莫不呕心沥血而成，所建房屋莫不风雨相伴而居。公民住宅依法应得到宪法的保护。唯此而已。 此致 陈太真 律师 二○一六年十一月十五日 |
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