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问题	重新审视不服土地征收决定的可诉性
释义	土地管理法视阈下的土地征收公告与征地批复暨不服土地征收决定的可诉性      文 | 傅栋梁律师     2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了新修改的土地管理法，2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订土地管理法实施条例。至此，关于新土地征收制度业已完成。本文主要试图通过土地管理法、土地管理法实施条例关于土地征收流程的规定分析当前被征收人对不服土地征收行政行为的权利救济现状以及突破可行性。     一、引子     曾看到一个最高人民法院关于处理公民不服征地行为起诉撤销广东省征地批复的申诉案例，案号为（2020）最高法行申12692号，文书中有这样的表述：     “本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款及（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定是最终裁决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。本案中，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2018〕31号《广东省国土资源厅关于东莞市2017年度第六批次城镇建设用地的批复》已经广东省人民政府审批同意，该征用土地的决定属于最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审法院对张礼成的起诉及上诉裁定予以驳回，处理并无不当。”     这个案例很具有代表性，本文以此案例作为引子，针对当前关于不服土地征收的司法实务现状并适度予以展开分析。     二、现状一：征地批复可复议但不可诉     似乎当前已经形成一个默契：“省级征地批复就是征收决定，征收决定不可诉。”据该观点的不仅是地方各级法院甚至最高人民法院在当前公开的法律文书中也持此观点。但其在法理渊源以及与其他部门法适用却有很大的矛盾缺陷。其一：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》仅采纳的地方高院请求的第一个意见，不仅没有法律依据，其扩大性理解明显超过法律本义解释，于理不通且该答复在最高人民法院公布的司法解释中也查无可循。其二，裁决多为对争议事项的处理结果，省级政府的征地批复系针对地方市县级政府土地征收申请的批准文件，而非对争议事项的裁决，既不是裁决更谈不上最终裁决行为。其三，法院司法上如果认为征地批复系最终裁决，那将置对不服征地批复提起的行政复议如何处理于不顾。而依当前现状：各省对不服省级征地批复提起的行政复议申请，各地绝大数是持可受理的意见的。如果按法院上述观点，是不是省级政府也不应该对不服征地批复提起的行政复议不予受理？这明显有些神仙打架，司法、行政在针对不服征地批复处理上观点有冲突。而实践中，省政府作出不受理撤销征地批复申请决定时，相对人向法院提起行政诉讼时，法院又往往以省政府应当受理为由予以立案。但一旦省政府做出实质处理的复议决定后，相对人不服复议决定另行提起行政诉讼时，又以复议决定与征地批复本质相同“均为最终裁决”不作为行政诉讼的受理范围，深陷逻辑怪圈。     三、现状二：征地批复即征收决定     征地批复系针对市县级人民政府申请用地（征收集体土地）的批准。综观新旧土地管理法、土地管理法实施条例，我国在土地征收制度上均规定了市县级人民政府作为征收主体组织自然资源主管部门组卷报批，批准征收权在省级人民政府，实施权在报批主体。基于此法理逻辑，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）也明确将原国土资源部保留的“农用地转用审查”“土地征收审查”非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。因此，省级政府权限范围内的“农用地转用审查”“土地征收审查”同理也属于政府内部审批事项，响应了土地管理法中有权批准机关对市县人民政府内部层报批准征收的“内部审批”这一性质。因此，征地批复与征收决定不可混淆。征地批复是内部审批文件，是征收主体做出征收决定的内部法律依据、权力渊源，征收决定是对外公示的、做出征收的具体行政行为。     四、现状三：土地征收公告仅是代为披露土地征收批复     现实中，相对人对土地征收公告提起行政诉讼的，法院多有观点认为土地征收公告不可诉，认为土地征收公告其本质上就是土地征收批复，只不过是市县人民政府对批准文件的一种代为公开形式，既然土地征收批复依上述【现状一】不可诉，那么，相对人也不得对土地征收公告提起行政诉讼。     五、打破现状，破除旧观念，重新认识土地征收决定     打破现状，破除旧观念，征地批复既不是最终裁决也不是征收决定，没有内部批准文件就是征收决定的道理。批准文件内部文件转化为外部对相对人有征收效力的表现形式是申请征收主体正式对外宣布、公示土地征收决定的公告。前有土地预征收公告，后有土地征收公告，顾名思义，土地征收公告是土地征收的公告，是征收主体作出土地征收决定的直接客观表现。     《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订）第三十一条规定：征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。     《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布，根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订，根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。     由上可见，不能拘泥土地征收公告仅是对外披露土地征收批复的载体，进而得出土地征收公告不是征收行为的结论。征收主体是申请征收的市县级人民政府，征收主体不等同于批准征地机关，谁申请谁征收，谁征收谁做出征收决定。不能因为征收主体报请批准征地机关批准而改变征收主体的确定。     六、被征收人不服征收行为权利救济的正确打开方式     市县人民政府发布征收土地公告是经批准的征收决定行政行为。     《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过　根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一次修正　根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第二次修正）第十二条第一款第五项规定：对征收、征用决定及其补偿决定不服的属于人民法院受案范围。     《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）（已废）第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。     《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。     由上可知，当事人对不服征收决定行政行为并直接提起诉讼的，应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，即以征收主体县级人民政府为被告提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。当事人先向行政机关申请复议，对复议决定不服，再向人民法院提起诉讼的，也应依法予以受理。法院受理后，应依法对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序一并进行审查。     涉及土地征收决定的司法救济本是公民行使权利的重要途径，是行政诉讼法赋予公民的神圣权利，法院不应无故以所谓的“司法谦抑”而疏于履行法律赋予其监督行政机关依法行使职权的立法初衷。
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