| 问题 | 构建政府采购中工程招标采购程序的设想 |
| 释义 | 【招投标】构建政府采购中工程招标采购程序的设想 对于工程的采购，由于有《招标投标法》的规范，总的来讲其市场秩序基本良好，但为了明确监管主体、便于采购人操作、更加规范工程的采购行为，吸取这些年来的经验与教训，单独制定政府采购中工程采购的程序很有必要。 笔者认为，政府采购中工程招标采购程序包括两个大的方面内容，一个方面是政府采购中工程招标采购的操作规程，另一方面是作为操作规程中的一个重要步骤的招标采购程序。之所以分别制定，是为了解决前一段时间因两法的冲突而造成的操作复杂与管理混乱问题，更一步明确有关职责;而招标采购程序又分为公开招标采购程序和邀请招标采购程序。 政府采购中工程招标采购操作规程。在制定政府采购工程招标采购操作规程时，其如下要素是必须考虑的。 工程招标采购的限额标准制定。要明确工程招标采购的限额标准制定与出台的主体和工程采购招标的限额标准，明确标准制定的权限与具体额度。工程招标采购的限额标准可分为三级制定，即中央、省和市县，这是考虑到与省管县体制改革的衔接问题。同时应明确招标采购限额标准以下的采购项目所采用的其他采购方式。 工程的可行性研究。政府采购工程一般都是公益性项目，为了防止形象工程，用好纳税人的每一分钱，必须进行可行性研究，并实行责任追究制度。工程可行性研究的另一个重要任务就是工程的环评以及新材料或节能技术的运用等问题。 政府采购工程的预算编制。政府采购工程不管资金来源何处，都应纳入部门预算管理，并编制政府预算，同时还需经过第三方评审，这是为了防止政府采购工作项目无预算、超预算和“钓鱼工程”现象的发生。 工程采购计划的申报与审批。采购人在采购前应向政府采购监管部门申报采购计划，监管部门对工程采购项目手续的完整性进行审查，即是否纳入年度预算、是否进行可行性研究、各项报批手续是否齐全等，然后依据政府采购目录及限额标准和工程预算金额的大小确定采购方式。国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院政府采购监督管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。 工程招标采购程序。采购程序是政府采购工程采购规程中重要环节，它主要包括招标、投标、评标、定标。 工程的监理与验收。应明确规定政府采购工程引入监理机制，监理的资质应与工程预算金额相匹配，政府采购工程监理实行终生负责制。政府采购工程应明确规定第三方验收的数额标准和验收机构的资质标准。 工程款的国库集中支付。政府采购工程款的支付，不管其资金来源及组成，一律按合同约定的付款进度实行国库集中支付，防止工程款的拖欠或挪用。 工程项目的绩效评估。各级在目录中应确定一个工程项目必须进行绩效评估的限额标准，凡达到限额标准以上的工程项目，完工后必须由独立的第三方进行绩效评估，主要从政治效益、社会效益和经济效益三个方面进行评价。进行绩效评估的目的，是为了还采购人一个清白，还纳税人一个明白，同时也是为建立政府采购项目数据库提供数据资料。 工程项目资料的保存。政府采购工程采购项目资料的保存期应为工程的设计使用寿命时间。政府采购工程项目实行责任终生追究制。 在政府采购工程的招标采购程序的构建中，应积极借鉴国际组织和市场经济发达国家的政府采购工程采购的先进经验以及吸取《招标投标法》适用以来成功的经验与教训，结合我国的实际，制定出宜操作、较规范、各方能接受的采购程序。并将目前在执行过程出现法律冲突与不完善的地方加以重点解决。 招标。招标环节中有五个重要步骤必须明确。 项目委托。《招标投标法》规定：“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜”。而《政府采购法》却规定：“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”和“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。为了避免冲突，宜于采购人操作，则应规定集中采购目录以内的和限额标准以上的工程采购项目必须委托有资质的并经过省级以上政府采购监督管理部门认定的代理机构代理采购。 招标公告。采用公开招标或邀请招标方式采购的，应发布公开招标公告或邀请招标公告，其公告必须在国务院政府采购监督管理部门指定的媒体上发布。公开招标或邀请招标公告的内容按《政府采购信息公告管理办法》执行。 供应商资格的设定。《政府采购法》对供应商准入的基本条件或资格作了较明确的规定，同时还给予了采购人依据“采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件”的权力。而在以往的执行过程中，有少数采购人将此权力用到了极限，并以此来“对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，从而与投标供应商一起串通围标。如何防范此类现象的发生，同时依法考虑中小企业的利益，应对采购人规定供应商的特定条件的权力进行限制，采购人制定的供应商的特定条件必须与工程项目的规模和质量要求相当，不可设定过高的特定条件，限制竞争，从而规范采购人的自由裁量权。 招标文件的制作。招标文件是招标采购过程中惟一向投标人提出采购要求、指导投标人编制投标书的法律文件。招标文件具有要约功能和程序上的约束力，因此，应十分重视招标文件的编制工作。招标文件的编制应本着公平、公正、诚实信用的原则，务使招标文件严密、周到、细致、内容正确。所以，招标文件的法定内容要素主要有：前言;投标邀请书;投标人须知和投标资料表;通用合同条款和专用合同条款;需求一览表;技术规格;格式范例;采购国家和地区的合格性。 供应商资格审查。关于资格审查，有两个问题必须明确，一是审查与预审有没有区别;二是由谁审查和怎么审查。我国《招标投标法》和《政府采购法》分别规定：“要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查”，“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查”。仅从字面理解而非“预审”，也没有规定如何审查。而对于集中采购或委托代理采购项目，其审查权是采购人还是采购代理机构不得而知。目前许多地方采取的做法是由采购人审查，采购人将通过审查的供应商名单给采购代理机构，采购代理机构按名单发售招标文件。这样做有两个严重后果，其一，采购人可以圈定三家以上供应商，串通供应商围标。其二，拿不到招标文件的供应商连质疑的资格都没有，可谓投诉无门。因为《政府采购法》规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密”，“ 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”。也就是说，供应商没有得到招标文件，只有“询问”的权力，而没有“质疑”的资格，更没有“投诉”的权力。 国际组织和有关国家在资格审查上也有相应的规定，即为了节约招标费用，也允许“采购实体”进行资格预审而非审查，但同时规定，将投标供应商人数进行了明确，达到一定数额标准的项目必须有相对应的供应商参与投标的家数的最低底线，工程预算越大，投标供应商越多。这样一来，串通围标的成本就加大了。 对于资格审查，笔者认为：要么限制采购人的审查权力，只允许采购人按招标公告规定的内容进行审查，同时，给予未通过审查供应商质疑或投诉的权力;要么将审查权赋予评委会，并按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，设定资格性和符合性审查程序。也可规定，一般项目的公开招标不设定资格预审程序，只有邀请招标才有资格预审程序。 投标。在投标过程中，为了规范其行为，有三个步骤必须明确。一是在工程采购中只允许联合体投标或者分包，严禁转包。二是严格投标保证金制度，投标保证金必须来源于投标人的账户。三是投标文件必须申明投标有效期，并与招标文件一致。 评标。评标是政府采购招标程序中关键的一环，前后一切工作基本是围绕评标工作展开的。因此，在构建政府采购工程招标采购程序时应把握如下重点。 评标委员会的确定。评标委员会的确定应严格遵守《政府采购评审专家管理办法》的有关规定，评标委员会的人数应依据采购项目预算数来确定，并规定一个数额标准与评委人数对应标准。评委的确定必须在评委专家库中随机抽取，大型项目的评委会中必须有一定比例异地抽取的和在上一级评委专家库抽取的专家。专家报到后应立即关闭通讯工具，并与外界“隔离”。 开标会议。开标会议是评标过程中十分重要的活动，两法都对开标会议的相关内容与程序进行了规定，其目的是实行公开透明地评标，真正做到公开、公平、公正。开标会议的主要议程有：一是公布投标供应商名单、评委会名单、公证人员名单、评标方法、评标原则与定标原则，有标底的公布标底;二是公开开标;三是评委评标，在情况可能的情况下，当场公布评标结果等。关于《招标投标法》规定的“评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密”的条款，与两法规定的回避制度有冲突，即“供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避”和“与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会;已经进入的应当更换”。供应商不知道评标委员会的名单，如何申请其回避评标结果出来后，供应商要求评委回避是否推倒重来呢，所以必须让供应商在评标前知晓评委会的组成情况，这样才能真正落实供应商申请回避的权力。大型项目可采用密封评标的方式进行，将商务标与技术标分开评审。对于资格性和符合性的审查问题可由公证人员与评委联合进行，采用含有打分法评标的，资格性和符合性审查条款只能作为投标文件是否有效的依据，不能重复打分，只有符合与不符合要求之分。 定标。在两法中都直接或间接地赋予了采购人最后定标的权力，因此，采购人在最后确定中标人时自由裁量权过大，如果自己中意的供应商入围，则不管排序如何，都可找出理由确定其中标;没有入围，则想方设法推翻评委的意见，有的不惜废标后重新招标。所以，供应商深知其中的奥妙，搞定采购人是关键。为了解决类似问题，必须树立评标报告的权威性，评委会推荐的中标候选人名单必须排序，采购人只能按排名顺序确定中标供应商。中标公告应在原招标公告发布的媒体上公示，其公示期不得少于七天，供应商凭中标通知书与采购人签订合同。 |
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