| 释义 |
法律主观：
事业单位改革是行政管理体制改革中的重要组成部分。事业单位改革怎么改？事业单位的现状：我国有事业单位110多万个、从业人员3000多万人，集中了我国2/3以上的专业技术人才，广泛分布在教育、科技、文化、卫生等各个领域。已经完成的任务：在全国范围内完成了事业单位清理规范和分类，根据不同事业单位特点实施分类管理和改革，推进政事分开、事企分开、强化公益属性等方面取得重大成果。仍存在的问题：我国公益服务发展仍然不平衡不充分，事业单位定位不准、职能不清、效率不高等。改革要守住的底线：财政供养人员只减不增。改革的近期目标：结合党和国家机构改革，立足当前、着眼长远，解决制约事业单位发展的体制机制障碍，在关键领域和重点环节取得更大突破。承担行政职能的事业单位，怎么改？《决定》这么说：全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。目前存在的问题：事业单位定位在公益服务，如果承担行政职能，势必成为“二政府”，造成政事职责边界模糊、行政职能体外循环，降低行政效能，提高制度成本，加重企业和群众负担，与依法治国、依法执政、依法行政要求不相符合。《决定》确定的方向：通过改革将事业单位承担的行政职能回归行政机关，实现政事分开，避免政出多门，有利于政府提高行政效能，更好履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职责。具体准备这么改：党中央将对地方机构改革作出部署。中央和地方各级所属承担行政职能的事业单位改革都要纳入机构改革，统筹推进、同步实施。两条原则：把握政事分开这条主线，进一步理顺机关与事业单位的关系，实现行政职能回归行政机构；坚持能转职能的不转机构，确需转机构的要综合设置，完善职能配置，提高行政效能。从事经营活动的事业单位改革，怎么改？它们是哪些机构：这些单位是在计划经济体制下建立起来的，大多是宾馆、招待所、咨询中心等竞争性领域的机构，戴着事业单位的“帽子”开展经营活动。存在的问题：普遍存在管理体制不顺、竞争意识不强、运行机制不活、经济效益不高的问题。具体怎么改：严格按照事企分开的原则，将其真正转为自主经营、自负盈亏、平等竞争、自我发展的市场主体，激发内生发展动力，增强市场竞争力，提高国有资本运营效率。公益类事业单位，怎么改？重要性：公益类是事业单位的大头，是改革成功与否的关键所在。这类单位，有两小类：面向社会提供公益服务的事业单位、主要为机关提供支持保障的事业单位。各自怎么改的原则：面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。面向社会提供公益服务的事业单位怎么改：一是去行政化，逐步推进管办分离。着力构建新型政事关系，将行业管理职责和事业单位举办职责相对分离，行业部门重在抓好规划、政策和行业监管，减少对具体事业单位的微观管理和不当干预，落实事业单位自主权；事业单位重在强化自身管理能力，提高服务质量和效率，满足人民群众的服务需求。二是去营利性，强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性，公益服务是事业单位的主要任务，无论怎么改都要回归本位。除党中央、国务院赋予特殊职能的以外，政府举办的公益性事业单位要禁止投资办企业，禁止开展竞争性经营活动，同时完善财政、人事、收入分配等各项政策，使其真正回归本业。为机关提供支持保障的事业单位怎么改：改革的重点是明确功能定位，逐步压缩规模，实行严格管理。要规范运行行为，明确与党政机关的边界，不得以机关名义面向社会实施公共事务管理；明确与市场的边界，禁止开展经营活动和有偿中介服务，不能以政府的影响力参与或干预市场竞争；明确与面向社会提供公益服务事业单位的边界，只承担为机关提供支持保障的职能。通过改革逐步整合机构、精简编制、形成精干高效的队伍，与机关统筹管理，实行更加严格的机构编制控制，严格规范职能，并逐步建立完善与其相适应的人事管理、财政支持等政策。
法律客观：
政事关系错乱长期以来，各项事业一直采取全部由政府直接组织方式，大到机构设立、目标确定、经费供给，小到人员管理、具体业务活动组织等等，几乎全部都要依靠政府。近些年来，虽然进行了一系列改革探索，全面扩大了事业单位的自主权，但总体上看，由政府直接组织社会事业的体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。我国政事关系错乱已成为事业单位管理体制中存在的最突出问题，主要表现为以下几个方面：①政事组织不分政府机关与事业单位在法律上虽然属于两类不同的组织，由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，政府机关不仅通过各种权力、运用多种方式直接管理事业单位，而且政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，事业单位往往依附于政府及政府的各个部门，有的甚至出现了以“一个机构两块牌子”（行政的、事业的）的形式存在的行政事业混编机构。此外，许多事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的形式运行，按政府管理的方式提供服务，形成行政化、官僚化组织模式和运行方式。②政事人事管理不分1993年推行国家公务员制度、2002年事业单位全面推行聘用制，逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政一体化问题依然突出。而所谓的“全员聘用”制度在实际运作中基本上就是“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”，“国家干部身份”并未根本取消，能上不能下、能进不能出的问题也并未随聘用制的推行而解决。此外，事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。③政事产权不分首先，政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金和运营资金。目前我国事业单位约60％财政全额拨款，约20％财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独立性。其次，个别机关与事业单位资产实行一体化管理，在资产分类上机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，事业单位资产难以同行政单位资产彻底分离。同时，一体化管理不利于事业单位通过盘活资产优化配置进而实现资产保值增值。再次，许多事业单位缺乏独立的财产权，尽管随着“搞活”、“创收”等政策被事业单位积极乃至过度使用，事业单位经济方面的自主权开始扩大，但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至许多事业单位成了主管部门的“小金库”。①最后，部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收入”权力，“政策性收费”实质是行政权力收费，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。缺乏科学、严格的激励与约束机制20世纪80年代中期以来，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务活动及内部分配制度等各个方面的自主权，并允许事业单位利用所占有的资源或结合业务内容进行创收，而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配，可以或多或少与员工收入和福利挂钩。在计划经济体制下，各种社会事业不仅由政府直接组织，事业单位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体制的结果就是机构及个人都缺乏积极性，运行效率极其低下。体制僵化、忽视市场作用在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。再加上我国长期以来对公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业部门和单位之间不通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的重要因素，必须进行彻底的转变。法制不健全首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次，当前我国公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例（即1950年的《社会团体登记暂行办法》及1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》）都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内容的体统规范。此外，我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全，公共事业运行机制效率低下和财务管理不严，导致资金严重浪费等不良现象，急需推进事业单位管理体制的全面改革。
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