| 问题 | 双规的条件与适用范围 |
| 释义 | 适用双规的条件 根据中央纪委的7号文件规定，适用双规的条件是： 1、凡双规对象必须是党员， 2、且符合下列条件之一： （1）已掌握其严重违纪事实及证据，具备给予撤销党内职务处分的条件，但仍有重要问题需要深入调查的; （2）涉嫌严重违纪的党员有串通行为，或有逃匿可能，或有隐匿、销毁证据以及其他妨碍案件调查行为的; （3）重要涉案党员不如实提供情况并涉嫌严重违纪的。 3、主体是县处级及以上才能实施双规。 双规适用的范围涵盖两个方面： 一是使用双规的机关。根据中纪委作出的相关政策解释，有权使用双规的机关只能是县级以上(含县级)纪检部门。 二是双规适用的对象。针对这一问题中纪委在不同时期作出过不同内容的数次解释。最初的规定是可以适用所有涉及违纪案件的当事人(包括非党员)，但随着纪检部门在反腐败中扮演的角色日趋重要，双规的曝光率日益增多等原因。中纪委对双规适用范围的要求也日益严格。规定是只能适用党员，同时还特别要求被采取双规的党员必须立案。也就是说双规只适用于违纪且需要立案查处的党员。 纪检监察机关不会也不能够随意对调查对象采取两规措施，只能对已掌握一些违纪事实及证据，具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用;二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用;三是限制使用主体，只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用;四是限制使用时限，从没有统一规定到从严掌握，并在申请使用时报批具体时限;五是限制使用地点，从无硬性要求到有具体规定。 随着体制改革和措施改进的稳步推进，纪检监察机关行使两规、两指措施不仅会越来越规范，越来越严格，适用范围对象也会越来越小，适用频率会越来越低。 一、留置案件的经验和问题 （一）留置措施的性质不明确 我国法律尚未对留置措施的法律性质作出明确界定。对于留置措施的定性，学界有不同观点。“刑事司法说”认为，留置措施与刑诉法中的拘留、逮捕等强制措施类似，但这种观点的问题在于，“凡有逮捕之实的，无论出自什么样的名目，都视为宪法中的‘逮捕，有逮捕实质而不受宪法限定的程序约束，就有违宪之嫌”。[1]“行政说”认为，从权力来源来看，监委会的留置措施来自行政监察机关权力的转隶;从权力实际运行的过程和性质看，监委会的职务违法与职务犯罪调查权能也更偏向于以往行政机关或党纪监察部门对组织内部工作人员的调查，类似内部行为，在功能和实际运行效果方面具有行政属性。[2]通说观点认为，留置兼具刑事司法属性与行政属性，在严重违法违纪案件中具有行政属性，在职务犯罪案件中，留置措施被予以了刑事规范，具有刑事属性。也有观点认为，监察机关不是司法机关，检察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。留置措施化解了“两规”合法性适用难题，将行政监察、检察机关和纪委的权能进行整合，具备“三权合一”的复合属性。[3] （二）留置措施适用的条件不明确 根据《监察法》第二十二条规定，第一，留置的对象除了涉嫌职务犯罪的公职人员，还包括涉嫌严重违法的公职人员。但是何为“严重职务违法”，如何界定职务违法已经达到可以采取留置措施的程度，不论是在法律条文中还是监察体制改革试点中目前都没有明确的依据，大大增加了实践中监察工作人员的工作难度。第二，“涉及案情重大、复杂”的规定过于笼统、抽象，不具有可操作性，在实践中难以把握和执行，容易造成留置措施的滥用。第三，对于非监察对象，以行贿受案件中的行贿人为例，是否能够对其实施留置争议较大。在行贿类对向型职务犯罪案件中，行贿人大多都是非公职人员，依《监察法》不在监察的对象之列。但是在实践中，此类对向型职务犯罪隐秘性较强，不易发现，取证困难。而行贿行为与受贿行为联系紧密，仅对涉嫌受贿的公职人员采取留置措施很难查清案件，揭示和惩戒犯罪。 （三）留置措施缺乏有效的监督机制 在外部监督上，人大在产生、监督监委会的同时，反过来还要受到监委会的监督。基于这样的关系，人大能否对监委会切实发挥监督作用受到质疑。此外，向人大汇报工作的方式在很大程度上依赖监委会自身的主动性和自觉性，目前《监察法》对这一问题的规定简单、笼统，难以起到有效的监督作用。在内部监督上，《监察法》第五十五条虽然做出了“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”的规定，但是对内部监督机构的具体职责和运行程序却没有详细的规定。因此，监察委员会在采取留置措施时，内部监督机构应该如何发挥监督职能以保障留置措施的规范实施，目前仍然缺少准确、统一的适用规则，难以达到理想的监督效果监督效果。 （四）对被留置人的权利保护和救济不力 留置措施实施的规范性影响后续刑事诉讼的公正性。留置作为一种约束人身自由的调查措施，很有可能因不规范使用或者滥用而影响被留置人的合法权利。目前《监察法》对于被留置人权利保护及救济方式不够完善。第一，《监察法》未指明在采取留置措施前，被调查人是否享有陈述、申辩的权利。第二，《监察法》第60条规定的被留置人及其亲属的申诉权，适用的情形仅限于超期羁押，申诉救济的对象仅局限于监察系统内部，并未设置司法救济等其他途径，难以保障当被留置人合法权利受到侵害时能够及时获得救济。 |
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