土地征用的权限与程序

    土地征用的权限，也即土地征用的主体问题，即哪些国家机关享有征用土地的决定权力，以及在多大的范围内享有征用土地的权力。我国法律关于土地征用权限的规定总体上是值得肯定的。法律所规定的土地征用主体一般是县以上人民政府。如《传染病防治法》第45条、《国防法》第48条等规定的一般土地征用主体均是县以上人民政府。在某些情况下，法律规定只有省级以上人民政府才有土地征用权。如《防震减灾法》第32条规定的土地征用主体是国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府。2007年8月通过的《突发事件应对法》则对土地征用主体作了一般性的规定，其第12条规定的土地征用主体是有关人民政府及其部门。根据这一新的规定，乡以上人民政府及有关部门都享有土地征用的权力。这种规定符合紧急情况下的实际需要，值得肯定。这是因为，土地征用目的是应对抢险、救灾等紧急需要，且土地征用只是暂时中止私人的土地使用权，并不永久消灭私人的土地使用权，更不是改变土地所有权。因而，土地征用权力可以下放到乡级人民政府及有关部门。
    但是现行法律仅根据紧急需要程度的不同，对土地征用主体的权限进行划分是值得商榷的。如《传染病防治法》第45条、《戒严法》第17条仅根据紧急需要程度的不同规定了不同的土地征用主体。我们认为，土地征用关系到抢险、救灾等公共利益的需要，应该从实际需要的角度赋予相关政府及其职能部门土地征用权，但是土地征用毕竟是对私人土地权利的“剥夺”，应该十分慎重。除了根据紧急程度不同确定不同的土地征用主体以外，还应根据征用土地面积的不同、土地用途的不同确定不同级别的土地征用主体。这是因为，土地征用面积的不同关系到被“剥夺”土地权利的人数的不同，征用较大面积的土地自然涉及的是较多数人的利益，应该由较高级别的主体享有征用权;同时，耕地比非耕地更应该得到严格的保护，土地征用权限的规定应体现这一差别保护原则。具体而言，如可以规定一次性征用70公顷以上土地的，由国务院行使征用权;35公顷～10公顷的由县级人民政府决定;征用10公顷以下土地的，乡级人民政府可以决定。另外，对征用耕地进行特别限制，可以规定只有县以上人民政府才享有耕地征用权。
    在紧急情况下，土地征用的程序有其特殊性，遗憾的是，现行法律并未规定土地征用的具体程序。我们认为，总的来讲，土地征用的程序设计应以简便、迅捷为宜，但应完整。包括：(1)土地征用决定的作出。土地征用主体对危险、灾害情况进行评估，决定是否需要征用土地。(2)告知土地被征用人。因土地征用是在紧急情况下的举措，时间上来不及与土地被征用人就补偿问题进行协商，但应该告知土地被征用人，以便土地被征用人知晓事由，以及进行必要的搬迁准备。(3)对土地被征用人进行临时补偿。土地征用尽管是一种紧急情况下的应急措施，但是土地权利毕竟是关系到相对人生产与生活的重要财产性权利，土地的征用应该先行进行临时性补偿，以方便土地征用相对人的生产与生活。(4)土地征用的解除。紧急情况消除后，根据实际不需要继续征用土地的，应该解除土地的征用。(5)土地征用解除后的正式补偿。土地征用的原因条件消除以后，土地征用主体应及时评估损失。在此基础上，土地征用主体应在合理期限内给予土地征用相对人正式补偿。