| 问题 | 交通事故认定行为是行政行为 |
| 释义 | 交通事故认定书不是鉴定结论，交通事故认定行为就不是技术鉴定行为，那该行为的性质是什么？对其性质的探究涉及到对违法的交通事故认定行为如何救济，进而保障相对人合法权益的问题。本文认为交通事故认定行为的性质是具体行政行为。 具体行政行为是随着行政行为的分类理论的发展而产生的概念，是针对抽象行政行为[11]而言的。首次使用具体行政行为这一概念的法律是1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），该法第2条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。首次正式解释具体行政行为这一概念的司法文件是1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》），该意见第1条规定：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。由于具体行政行为作为法律术语并影响了我国行政诉讼的受案范围，所以它成为我国行政法学具有重要的司法意义和法理意义的核心范畴之一，受到理论与实务界的普遍关注。与此同时，由于它与抽象行政行为相对出现的，这不仅给实务界对具体行政行为的认定带来困难，也为行政主体规避司法审查大开方便之门，因而受到理论与实务界的许多质疑。尽管如此，大陆法系和英美法系均有类似的概念。1976年《德国行政程序法》第35条对行政行为有了明确的概念：行政行为系国家行政机关在公法领域调整具体事务，且对外直接产生法律效力的命令、规定或其他行政处分。在日本行政行为的概念也经历了一个从广义到狭义的演变过程，但可以归纳为：行政行为，是指行政厅依法行使行政权，针对具体事实，对外部采取的，能够产生直接法律效果，使具体事实规则化、权利义务及其他法律地位确定化的行为。[12]我国台湾地区的早期行政法学将德文Verwalt ngsakt一词译作行政行为，并有广义、狭义等各种学说，最终采纳日本之早期通说，即行政处分（Verwalt ngsakt）者，乃行政机关在行政法上，为规制具体事件，以直接对外发生法律效果为目的，所为之单方公权力措施。分析我国法律对具体行政行为的规定及上述各国和地区关于行政行为的概念，我们不难得出他们所说的行政行为（行政处分）与我国的具体行政行为相似，其必须具备概念要素有：行政行为必须由行政主体（法国、德国、英国等国称公法人）作出；行政行为系行政机关行使公权力的结果；行政行为系由行政机关针对具体的事或人作出，能够直接产生法律效果。 所谓行政主体是指依法享有国家行政职权，能够代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。[13]行政主体主要是国家行政机关，以及法律、法规授权的组织和个人。由于交通事故认定书是公安机关的在职民警制作，盖的又是公安机关交通管理部门的印章，所以合乎行政行为的主体要求。《道路交通安全法》第5条明确规定国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。公安机关属于政府的职能部门，履行一定的行政管理职能，公安交通管理部门经授权依法对交通安全实施管理职能，取得依法处理交通事故的行政执法主体资格。 所谓公权力是指国家公权力，是国家作为政权主体依据国民授权从事国家管理职能所产生的权力，它是与民事私权利相对应的国家权力。英文是p blicpowerorstatepower，即国家权力或公共权力的总括，它可以具体分解为立法权、司法权、行政权、军事权、监督权等等。由于行政权是国家权力的一种，行政行为又是行使国家行政权的结果，所以行政行为具有公权力性。公权力的核心特点是具有合法性。公权力的合法性要求权力来源合法化，权力运作合法化，权力制约合法化，自由裁量也要符合合法性的法治要求，权力的一切行为必须由法律确定。法不授权不得行，法有授权必须为是公权力行使原则。蔡定剑在《国家权力界限论》中表达了这样的看法：任何称为民主的国家都承认国家权力来自社会成员，即由人民赋予的。人民把权力赋予国家的最基本方式是人民通过选出的代表机关进行立法，用法律确定国家机关的职权，使国家权力取得合法性。[14]依法治国，在权力问题上，首先要解决一个重要问题，就是权力来源和取得形式的合法性。[15]根据我国《道路交通安全法》第73条的授权使公安机关有权就道路交通事故责任进行认定，使之获得了行政授权，该项权力运作的结果，就是公安机关作出认定或评定。 所谓针对具体的事或人是指行政行为针对特定的公民、法人或其他组织和针对特定的具体事项。这里的具体是与抽象相对应的概念，抽象行为是针对不特定的多数人，而具体行为是针对特定的人或事。根据我国《道路交通安全法》第73条的规定，公安机关交通管理部门出警具体的交通事故现场，进行勘验、检查、调查、检验、鉴定等，及时制作载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任的交通事故认定书送达给当事人。交通事故认定行为是针对具体的交通事故和具体的事故当事人作出的，具有具体行政行为的特点。 所谓直接产生法律效果是指行政行为对相对人的权利义务产生直接影响。许多行政法教科书也以是否直接设定或变更行政法律关系，来区分法律行为和准法律行为。[16]随着法制化进程的推进，狭义的具体行政行为已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者采广义观点，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为。广义的行政行为可分为法律性行政行为、行政事实行为以及介于二者间的准行政行为。应松年教授在谈及行政行为的法律效力时也认为是行政行为在法律关系上所产生的后果及对当事人的影响，[17]这里既有直接后果又有间接影响。笔者认为判断行政行为是否有法律效果的标准是：一是指行政行为的结果与设定、变更、消灭相对人的权利和义务有直接或间接关联；二是行政主体的意志通过语言、文字、行动等方式表现于外部，告知并送达给行政相对人。 从交通事故认定行为来看，首先，在程序上，行政主体的意志通过书面的形式表现于外部，并送达给行政相对人。公安部《交通事故处理程序规定》第46条第3款明确规定交通事故认定书应当加盖公安机关交通管理部门交通事故处理专用章，分别送达当事人其次，它能够对相对人产生直接或间接的法律后果。道路交通事故认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响： 第一，交通事故认定书是相对人承担民事责任的基础。民事责任是由于违反民事法律、违约或民法规定所承担的法律责任。以停止侵害、返还财产、赔偿损失、支付违约金、赔礼道歉等为主要责任方式。交通事故认定书不能直接规定民事法律责任，但是相对人承担民事责任的基础。交通事故认定书所载一项重要的内容是当事人导致交通事故的过错及责任或者意外原因，如果首先请求公安交警部门进行调解，则是以道路交通事故责任认定为基础，对赔偿问题作出调解。笔者曾到内蒙通辽市公安局交警支队调研，其中有个案卷的交通事故认定书中写道：张某驾驶机动车进入非机动车道，触犯了《道路交通安全法》第36条的规定，是事故发生的根本原因，负事故的全部责任；根据损害赔偿调解书中记载着张某单方面给事故受害人孙某（已死亡）赔偿死亡赔偿金、安葬费、抚养费（给孙某的孩子、妻子、父亲）、车损修理费等共计314568元。张某对公安机关的赔偿调解没有异议，事故认定书就成了张某承担民事赔偿责任的基础，也影响了他的财产利益。如果当事人提起民事诉讼，在实践中法官基本上也是根据道路交通事故责任认定书所确定的责任大小，对赔偿问题作出调解或判决，因为事故认定书一经作出，当事人事后很难通过收集证据来推翻认定结论，在谁主张谁举证的原则基础下，必定要承担败诉的结果；即使人民法院认为该认定书不妥，不予采信，但要重新收集或者改变具有法定职权的行政机关作出的行政行为，一是难度很大，二是没有法律依据。 第二，交通事故认定书是相对人承担行政法律责任的基础。行政法律责任是指因违反行政法律、法规或因法律规定而应承担的法律责任，以警告、罚款、拘留、吊销证照、没收等为主要责任方式。如果说交通事故认定书对相对人的民事法律责任产生的影响是间接的，需接受公安机关民事赔偿调解的环节或民事审判环节的话，交通事故认定书对相对人行政法律责任的影响是直接的。首先表现在交通事故认定与行政处罚主体的同一性（吊销驾驶证处罚有例外，因地市级公安机关才有权吊销）上。即在交通事故案件中县级公安机关给事故相对人进行罚款、拘留等行政处罚和市级公安机关给事故相对人进行吊销驾驶证行政处罚时交通事故认定与行政处罚主体是同一单位，认定书和行政处罚审批表上盖的是同一行政主体的章。在内蒙通辽市公安局交通警察支队另一个刘某驾驶车逃逸案案卷中，事故认定的主体是通辽市公安局交通警察支队，给刘某给予吊销驾驶证处罚也是通辽市公安局交通警察支队，这里交通事故认定与行政处罚主体是同一的。 第三，交通事故认定书是相对人承担刑事法律责任的基础。根据相关法律、法规和司法解释，交通事故认定书载明的事故当事人的责任有五种，即全部责任、主要责任、次要责任、同等责任和无责任。交通事故认定书直接决定事故当事人是否承担刑事责任以及承担多大的刑事责任。[18]刑事责任是指行为人因其犯罪行为所必须承受的，由司法机关代表国家所确定的否定性后果。[19]在上述刘某交通肇事逃逸一案的案卷中，交通事故认定书认为刘某驾驶机动车发生事故后逃逸，造成事故当事人某某当场死亡，依据《道路交通安全法实施条例》第92条规定负全部责任。接着看到的是对逃逸者的起诉意见书，该意见书中写道：该事故经调查，认定刘某负全部责任。根据最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定，犯罪嫌疑人刘某涉嫌负刑事责任，其行为涉嫌触犯我国《刑法》第133条的规定，涉嫌交通肇事罪，现已侦察终结，依据我国《刑事诉讼法》第129条的规定，特将本案移送审查，依法起诉。可见，当事人是否构成刑事责任与交通事故认定书中认定的责任大小紧密相联。 综上所述，交通事故认定书不是鉴定结论，因而交通事故认定行为也就不是技术鉴定行为，而是具体行政行为。由于它的法律效果是间接的，所以按学理上的划分它应该是准行政行为。但该行为进一步微观定性为行政确认还是行政许可，是否具有行政可诉性等问题还有待进一步探索与研究。 注释： [1]参见刘金友：《证据法案例教程》，知识产权出版社2005年版，第155页。 [2]最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第47条：当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。第41条：凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；证人因其他特殊原因确实无法出庭的。 [3]2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，简称《司法鉴定管理问题的决定》。 [4]2007年7月18日司法部部务会议审议通过，自2007年10月1日起施行。 [5]《司法鉴定程序通则》第4条：司法鉴定实行鉴定人负责制。司法鉴定人应依法独立、客观、公正地进行鉴定，并对自己作出的鉴定意见负责；第7条：司法鉴定人经人民法院依法通知，应当出庭作证，回答与鉴定事项有关的问题。 [6]最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第29条。 [7]检验、鉴定见《交通事故处理程序规定》第4节：交通事故认定书见《交通事故处理程序规定》第5节。 [8]参见刘金友：《证据法案例教程》，知识产权出版社2005年版，第177页。 [9]《交通事故处理程序规定》第44条：当事人对公安机关交通管理部门的检验、鉴定结论有异议的，可在接到检验、鉴定结论复印件后三日内提出重新检验、鉴定申请。经县级公安机关交通管理部门负责人批准，应另行指派或委托专业技术人员、有资格的鉴定机构进行重新检验、鉴定。当事人对自行委托的检验、鉴定、评估结论有异议的，可在接到检验、鉴定、评估结论后三日内另行委托检验、鉴定、评估，并告知公安机关交通管理部门，交通管理部门予以备案。 [10]1992年最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。 [11]是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的行政规范性文件。 [12]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第363页。 [13]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第90页。 [14]转引程燎原：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第232页。 [15]丁世发：《依法治国的法律条件》，载《依法治国基本方略文集》，法律出版社1999年版，第15页。 [16]准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。 [17]应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第132页。 [18]《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000年）第2条规定：交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役：死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；死亡三人以上，负事故同等责任的；造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的。交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚：酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆的；无驾驶资格驾驶机动车辆的；明知是安全装置不全或者安全机件失灵的机动车辆而驾驶的；明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；严重超载驾驶的；为逃避法律追究逃离事故现场的。 [19]刘金国、舒国滢主编：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第134页。（中国刑警学院法律部·王丽瑛内蒙古通辽市交警支队·呼和） 一、行政诉讼中原告举证内容 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。” 原告也负有一定得举证责任，体现在： 1、提供其符合起诉条件的相应的证据材料，证明起诉符合法定条件。 (1)原告起诉时首先应当证明的是其是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《若干解释》第12条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，才可以依法提起行政诉讼，即只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有原告资格。 (2)证明侵犯自己合法权益的具体行政行为存在。《行政诉讼法》第49条规定：“原告提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实依据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” (3)证明起诉符合起诉期限的规定。原告起诉须遵守起诉期限的规定，并且在起诉时向人民法院提供其符合起诉期限规定的证明材料。 2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。 被告不作为行政案件，是指应当由原告申请行政机关作为或者由行政机关依职权主动作为而行政机关不作为的行政案件。被告不作为行政案件多属依申请的行政行为，以相对人的申请为前提，没有申请人的申请，行政机关不得从事该行为，对依申请的行政行为，原告起诉被告不作为时，应提供证据证明自己在行政程序中曾向行政机关提出过申请。 3、原告在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为而造成损失的事实。 原告提起行政赔偿诉讼，都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任，即举出证明损害事实的发生与存在，损害的程度、损害赔偿的依据等方面的证据。 |
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