| 问题 | 党组织能作为司法被告吗 |
| 释义 | 党组织能作为司法被告吗 通常而言，行政对公民、法人或者其他组织作出了具体行政行为，公民、法人或组织作为行政相对人不服，提起行政诉讼，属于最典型和最普遍的行政诉讼受理范围，这是没有问题的。计生局是行政机关，其对原告作出“婚育证明”的行为是行政确认行为，当然属于具体的行政行为，三位专家都肯定了计生局作为被告的资格，这是对的。但专家认为，法院是否受理尚需视情况定，即视是否违反计划生育法规而定，这就有问题了。因为原告是否违反计划生育法规是判断具体行政行为是否合法的依据，不是判断是否立案受理的依据(不知道是报道内容不完整还是专家的分析不周全)。另外，原告真正要面对的是，即使在受理对组织部的诉讼的前提下，法院也可能会提出，计生局出具“婚育证明”是为组织部作出考察(政审)不合格不予录用决定的证据材料，计生局在组织部的决定行为中只是“证人”，没有参与作出不予录用的决定，不是“被告”，所以，不予受理对计生局的诉讼。从实务上看，原告违反计划生育规定是事实，即使立案受理对计生局的诉讼，结果也必然是判决计生局出具证明的行为合法，对解决公务员录用的争议没有任何法律上的意义。 我们认为组织部做被告是理所当然的。至于行政机关都不愿意做被告，党委部门更加不愿意做被告，那就是另一回事了。 其一、按照原先《行政诉讼法》的书面文字规定表达，行政诉讼的被告确实是仅指“行政机关”，组织部是党委的机关，不是行政机关，所以确实是不能做行政诉讼的被告。用袁裕来律师的话来说，是“没有资格作为行政诉讼被告”。但是，在国家的行政管理中存在大量非行政机关行使行政职权作出行政行为的情况，和将行政机关职权交由非行政机关行使的情况。因此仅仅将名义上的行政机关列为被告，必然使许多的行政管理行为逃脱法律的监督特别是逃离司法的监督。所以，行政诉讼的司法实践需要将行政机关作延伸的解释。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(第1条第1款)规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”作为被告的名义上的行政机关，已经转变为实质意义上的行政机关，即已经变成了“具有国家行政职权的机关”。依此，如果组织部行使了应当属于公务员录用主管机关性质的职权，作出了不予录用或者取消录用等的行政行为，理所当然应当承担被告的法律责任。 其二、在《公务员法》实施之前、《国家公务员暂行条例》实施期间，国家公务员限于行政机关和行使行政管理职权的部分参照公务员管理的事业单位，公务员录用是政府人事行政主管机关的管理职权范围，其他党政群机关虽参照公务员管理，但其干部录用等均是由党委组织部门主管。《公务员法》实施后，行政机关和其他党政群机关的“干部”均纳入“公务员”范围，但原来政府人事主管机关和组织部的干部管理分工仍然维持，并没有随之纳入政府人事行政主管机关的管理范围，因此，公务员录用主管机关即包括了政府人事行政机关和党委的组织部。在公务员录用工作的性质上，政府人事主管机关与党委组织部并无二致，如果政府人事行政主管机关能做被告，组织部当然也能作被告。专家既然也认为招录公务员的行为性质是行政行为，认同行政机关可以做被告，却认为组织部不能做被告，显然不通。就本案的公务员录用争议而言，检察院的公务员录用是组织部管理，人事局不参与具体的工作，人事局不可能凭空做被告;计生局只是出具一个“婚育证明”，无权参与检察院的公务员录用的任何工作，也不可能做公务员录用争议案的被告。所以，如果诉讼成立，只能是组织部做被告。 其三、在2004年笔者诉广西公务员招考年龄歧视案中，南宁市青秀区法院在立案受理前事先请示南宁市中级法院，后者认可了广西人事厅和组织部的被告资格。只不过是在办理立案手续时为了不那么“刺激”组织部，才在工作人员的要求下将组织部的被告身份改写成“第三人”而已。立案以后，经过法官“做工作”，笔者撤回了对组织部的诉讼。在开庭审理时，人事厅的代理律师还在法庭上提出，第三人实质是被告，故列组织部为第三人进行诉讼不当。因此，组织部作为被告是有法律权威的司法实践先例的。现在，袁裕来在法律博客网的讨论中认为组织部“没有资格作为行政诉讼被告”，“即使组织部参与诉讼，也只能作为第三人。”袁裕来律师忘记了第三人就其诉讼权利义务和地位的性质上说，就是原告或被告性质的。组织部既然可以做第三人，自然就可以做原告或被告，所不同的仅仅在于：原告或被告是诉讼一开始就参与其中，是诉讼得以成立的主体要素，而第三人是诉讼开始后才“申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”(《行政诉讼法》第27条)而已。本案中，由于人事局和计生局均未参与检察院公务员录用的任何工作，均不可能做公务员录用争议案的被告。如果没有被告，诉讼不可能成立，组织部如何做得了第三人? 综上，组织部做被告理所当然，并无不当。党委组织部门如果不想做被告，最好的办法就是将其他党政群机关公务员录用各项的具体工作交由各招录机关和政府人事主管机关来做，自己不要直接面对社会报考人员。事实上，根据《公务员法》第十条的规定，各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作，事无巨细都要自己经手和出面与法定职能不符。此外，《公务员法》还规定具体的公务员录用工作均由招录机关负责，地方各级招录机关最后才将拟录用人员名单交由公务员主管部门审批。 因此，党委组织部门(和政府人事主管部门)插手录用工作各环节的具体事务，实际上是越权的违法行政行为。 有人担忧，党委组织部门不具体管理公务员录用工作是否与党管干部的原则不符，或者意味着放弃党管干部的原则?我们认为这种担忧是没有必要的。首先，从现行的法律体制看，公务员录用的对象主任科员以下的非领导职务，这仅仅是干部管理体制和干部管理工作中极小的一部分，对干部队伍的主体并不会构成什么影响(但是其体现的干部管理面向社会所展示的公平、公开、公正和竞争的原则，对民主法治建设的长远影响却是很有价值的。从这个意义上说，将来不排除更高层次的公务员录用也会采取面向社会公开考试的办法进行)。 其次，从党管干部的组织形式看，党委组织部门与政府人事部门普遍采取了交叉任职的办法，人事主管机关的行政长官担任组织部门的副职领导，人事主管机关的其他领导职务实质也由党委组织部门任免。即使是在各单位自主管理的干部管理上，也是由该单位党委或党组进行实质上管理。所以，不管采取何种形式，都是党管干部。党管干部的原则不会丢。 当然，说组织部可以做被告，并不等于说本案的问题就可以解决，更不等于说原告提出的问题可以解决。虽然就行政诉讼案件而言，确认被告违法是可以成立的(因为根据《公务员法》的规定，考察(政审)、公示和确定拟录用人员名单的职权归招录机关(本案为检察院)行使，组织部代替检察院行使职权已是越权违法之举)，但是在行政诉讼立案难、审理难、执行难的问题总体上还没有得到改善的状况下，组织部当不当被告，都不太可能给出一个令当事人和法学界觉得顺理的裁判。况且，违反计划生育被冠以违反“国策”的帽子，支持原告的诉求可能会被社会误解为支持原告违反计划生育的行为，所以，就争议和诉讼的事件而言，原告诉求得不到支持的结局是可以预见的。如果没有一个适当的外力介入使问题得以妥善处理，恐怕最后只能以原告陷入无休止的申诉而“告终”。 |
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